减税背景下税制革新探析

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本文作者：吕敏1,2作者单位：1.东北师范大学马克思主义学院2.吉林财经大学人事处

一、“结构性减税”的涵义及对“税改”的内在要求

(一)“结构性减税”的涵义

在2009年1月召开的中央经济工作会议上，我国政府首次明确提出了要“实行结构性减税”，这成为近年来我国宏观调控政策的一大亮点。所谓的“结构性减税”，是指当前我国政府所采取的，通过对现行税种进行有减有增的结构性调整，实现在总体上减税的一项积极性的财政政策。作为后危机时代背景下的一项重大政策举措，我们应当从以下几个方面对“结构性减税”政策进行更为全面的理解:第一，从“结构性减税”的实质来看:目前，我国政府所推行的结构性减税政策，其实质是我国政府通过对财政政策的调整，从而对经济进行有目的、有计划的主动性的宏观调控。第二，从“结构性减税”的目的和涉及的内容来看:“结构性减税”政策的目的不仅局限在要在短期内减轻企业压力，化解国际金融危机带来的外需下降对国内企业的冲击，其更深远的目的还在于，要从长远上调整国内经济结构，转变经济发展方式，增强经济活力，实现经济和社会的可持续发展。与“结构性减税”政策的目的相适应，其内容大致涵盖与经济动力结构调整相关的结构性减税、与产业结构调整相关的结构性减税、与企业类型结构调整相关的结构性减税三个方面。第三，从“结构性减税”所采用的手段来看:当前我国“结构性减税”政策所采用的手段，并不等同于对所有税种税率的全面调低，更与过去经常采用的对单一税种的税率进行调整的方式相区别。“结构性减税”所采用的手段是有减有增的结构性调整，是对现有的一些主要税种的名义税率适当调低，削减不合理税种，同时辅以开征一些新税种和调高部分辅助性税种的税率，并在税收总量上实行总体性的减税。

(二)“结构性减税”对“税改”的内在要求

长期以来，作为经济体制改革的重要组成部分，“税改”始终适应形势变化的需要，发挥着推动经济、社会发展的积极作用。当前，作为一项与我国“税改”存在密切联系的重大宏观调控措施，“结构性减税”政策的顺利实行必然要求“税改”紧密配合，并对其提出了一系列的内在要求。首先，“税改”的节奏要与“结构性减税”相协调。“结构性减税”是为了应对国内外经济挑战而实行的一项重大宏观调控措施。任何一项宏观调控措施都有其时效性，忽视了时效性，任何宏观政策实施的效果都将大打折扣，甚至毫无成果。正是时效性决定了“结构性减税”政策的实施具有其紧迫性，而“税改”也要符合这一紧迫性的内在要求，在“税改”的节奏上与“结构性减税”相协调。只有“税改”的节奏跟上“结构性减税”的内在要求，“结构性减税”这一宏观调控措施才能真正发挥其应有的效力。其次，“税改”的力度要与“结构性减税”相适应。“结构性减税”的根本目的在于调整我国不合理的经济结构。而实践中，经济结构的调整有其独特的复杂性和艰巨性。这就决定了要想使得“结构性减税”政策落到实处，与“结构性减税”相联系的“税改”就不能是轻描淡写的。“税改”的力度要与“结构性减税”政策的内在要求相适应。最后，“税改”的内容要与“结构性减税”相配套。“结构性减税”政策所采用的手段是有减有增的结构性调整。对不合理税种的削减，以及开征一些新的税种，必然要求对现有税制的内容作出相应的改变。“税改”要适应这一要求，保持其改革的具体内容上要与“结构性减税”政策的实施相配套。

二、当前我国“税改”不到位，阻碍“结构性减税”政策的实施

(一)“税改”节奏不协调，导致“结构性减税”政策实施裹足不前

当前，我国对消费税、资源税、城市建设维护税等税种的改革步伐停滞不前，造成“结构性减税”政策的实施裹足难行。首先，从与经济动力结构调整相关的结构性减税来看:消费税改革迟滞造成我国与经济动力结构调整相关的结构性减税不能落到实处。在发达国家，消费税在促进本国居民合理、可持续消费方面一直发挥着重要的促进作用。而长期以来，消费税在我国却没有得到应有的重视，其改革进程更是显得迟滞。与国外相比，在对一些涉及到居民日常生活必需品如米、面、燃油等的消费征税上，我国相关的消费税税率长期偏高，甚至河南某地存在对馒头等日用消费品征收高达50%以上的不合理消费税的情况。［1］

而与此形成鲜明对比的是，我国对高档汽车、白酒、奢侈品等商品消费征收的消费税税率又明显偏低，不能起到合理引导居民理性消费行为的作用。消费税改革的迟滞在很大程度上抑制了居民日常消费潜力的释放，扭曲了居民的消费行为，不利于我国经济增长动力由出口、投资向国内居民消费转化这一结构性减税目的的实现。其次，从与产业结构调整相关的结构性减税来看:资源税改革停步不前，造成我国“结构性减税”政策难以落实。征收资源税有利于将资源的价值内化为经济主体的内在成本。当资源税的征收额能够充分反映自然资源的环境价值时，就能使得经济价值与环境价值相统一，并能通过价格、供求等市场因素引导企业合理开发利用资源，甚至推动我国产业结构升级换代。然而，现行资源税在税收总额中占比却不足1%，过低的税率以及过窄的征收范围都严重制约了资源税反映自然资源环境价值的能力，不能将资源使用的环境成本内化为企业的生产成本。这导致低效率、高耗能、高污染的企业大量存在，严重阻碍了“结构性减税”的落实以及我国产业结构的升级调整。最后，从与企业类型结构调整相关的结构性减税来看:长期以来，城镇土地使用税、城市建设维护税等税种一直对国外企业实行一系列的减免税的优惠政策。虽然在改革开放初期，这些政策起到了招商引资的积极作用，但当前却越发造成国外与国内企业之间不公平的税负负担，造成国内企业尤其是国内中小企业经营成本不合理增加，不利于支持中小企业发展、调整我国企业类型结构这一“结构性减税”目标的实现。

(二)“税改”力度不适合，造成“结构性减税”政策实施效果不佳

近些年我国对个人所得税、增值税、企业所得税等众多税种进行了积极的改革，但与“结构性减税”政策的内在要求相比较，这些改革的力度还显得不足，造成“结构性减税”实施的效果并不理想。首先，从与经济动力结构调整相关的结构性减税来看:个人所得税改革力度不到位，导致与经济动力结构调整相关的结构性减税效果不佳。个人所得税是针对自然人取得的各项收入所征收的一种税收，其作用在于促进社会财富公平分配，合理调节居民消费能力。自2005年以来，我国对个人所得税进行了一系列改革，但改革力度仍不能满足与经济动力结构调整相关的结构性减税的内在需要。一方面，个税起征点设计本身显得过于简单化，并没有充分考虑到家庭成员收入差距以及地区收入差距等因素。这使得居民消费能力不能有效释放，造成与经济动力结构调整相关的结构性减税效果大打折扣。另一方面，暂免存款利息税表面上是减轻了个人税收负担，实质上却更加鼓励居民储蓄，降低居民消费意愿，使我国居民消费率进一步走低，从而抵消了结构性减税政策的效力，阻碍了国内居民消费的启动以及经济动力结构的调整。其次，从与产业结构调整相关的结构性减税来看:增值税改革力度不足，弱化了与产业结构调整相关的结构性减税效果。2009年我国启动了营业税向增值税的转型改革。营业税转增值税有利于降低企业生产成本，鼓励企业设备更新和技术升级换代，对资本有机构成高的企业尤为有利。可以说，营业税转增值税的改革本身符合我国产业结构优化升级的大方向。然而，这一政策实施的力度仍显得不足，尤其是那些环境污染严重、急需技术设备升级、节能改造的行业，如建筑、采矿、能源、交通运输等行业，至今还没有推行增值税改革。

此外，增值税起征点偏低、减免幅度过小等问题，同样制约了与产业结构调整相关的结构性减税效果的显现。最后，从与企业类型结构调整相关的结构性减税来看:鼓励民营经济，尤其是中小企业的发展是与企业类型结构调整相关的结构性减税的重要内容，虽然2008年修改后的《企业所得税法》总体上降低了企业的税负［2］，但平均20%的税率仍使本已处于金融危机冲击下的中小企业倍感生存压力。中小企业是国民经济最具活力的组成部分，在促进科技进步、缓解就业、扩大出口方面起着不可忽视的作用。［3］对中小企业仍显偏高的企业所得税影响到了我国企业类型结构的调整，制约了结构性减税政策的落实。

(三)“税改”内容不配套，致使“结构性减税”政策实施步履维艰

自2009年以来，我国相继推行了调高个人所得税起征点、营业税转增值税、调低出口关税等多方面的税制改革。［4］这些改革措施多是围绕“结构性减税”来做“减法”，而较少围绕“结构性减税”所涉及到的“加法”来做相应的体制变革。这种“税改”内容上的缺失和不配套，导致“结构性减税”有减有增的原则缺乏相应依托，造成“结构减税”政策实施起来步履维艰。首先，从与经济动力结构调整相关的结构性减税来看:当前，我国仍没有开征财产税和资本利得税，使得“结构性减税”的实施阻力重重。目前，由于财产税的缺失，使得我们对于由财产无成本继承而导致的贫富差距的不断扩大束手无策。而资本利得税的缺失，更使得由于新股超募等资本市场“造富运动”而产生的不合理收入差距无法得到有效调节。这造成社会财富分配不公，普通居民消费能力迟迟不能得到根本提升，更不利于经济增长动力由出口、投资向消费的转变这一结构性减税目标的实现。其次，从与产业结构调整相关的结构性减税来看:环境税的缺失同样造成了“结构性减税”政策实施的步履维艰。环境税是一种将环境污染、防治、治理的社会成本内化为企业内部成本的一种税负，它能够从源头上治理由企业行为所带来的各类环境污染。至今，我国还没有推行环境税。环境税的缺失导致冶金、钢铁、煤炭等高污染行业可以长期“免费”排放二氧化碳、二氧化硫、二噁英等有害废气、废水、废渣，而不需付出任何成本。这导致我国高耗能、高污染企业长期野蛮生长，不肯转型，严重影响到了与产业结构调整相关的结构性减税政策的实施，阻碍了我国产业结构的优化升级。

三、进一步深化税制改革，推进“结构性减税”的对策建议

(一)加快体制变革，提升“税改”节奏

针对当前我国“税改”节奏缓慢，导致“结构性减税”政策实施裹足不前的问题，我们应当着力加快相关税收体制的变革，进一步提升“税改”的节奏。首先，加快消费税的改革步伐。要尽快调整消费税的征税范围，减征或者免征一些已经成为居民生活必需品的商品的税负，如米、面、医用酒精、服装鞋帽等;取缔个别地方私自开征的不合理消费税种。要尽快调整部分商品消费税的税率，对一般性居民生活用品如汽车轮胎、手机、电脑、电视、冰箱、彩电等实行较低的消费税税率;而对高档消费品、奢侈品、资源供给匮乏以及不宜大规模消费的产品课以较高的消费税税率。要尽快扩大消费税的征税范围。那些高耗能、高污染，以及对不可再生资源严重依赖的居民消费行为应尽早地纳入到消费税的征收范围之内。其次，加快资源税的改革步伐。当前，加快我国资源税改革步伐，推动“结构性减税”政策贯彻落实，其关键就在于解决长期以来由于我国资源税改革迟滞，资源开发、利用和保护的社会成本无法内化为企业的生产成本，从而使得企业缺乏相应的硬约束的问题。具体措施有:尽快扩大资源税的征税范围，尽量将所有关系到国计民生的资源都纳入到资源税的征收范围之内;提高资源税税率，对居民日常生活离不开的水、电等资源的资源税税率作适当上调，较大幅度提高企业使用资源，尤其是稀缺资源的资源税税率;细化资源税税目设置，调整资源税计征方式，改定额税率为比例税率与定额税率相结应。最后，加快城镇土地使用税、城市建设维护税等税种的改革步伐。尽快取消城镇土地使用税、城市建设维护税等税种对外资企业的不合理税收优惠政策，同时可以适当考虑在这些税种上对中小企业给予税收方面一定的扶持，减免其应缴税额。

(二)完善体制设计，加大“税改”力度

针对目前我国“税改”力度不足，导致“结构性减税”政策实施效果不佳的问题，应当着重完善相应税收体制的设计，从而进一步加大“税改”的力度。首先，进一步完善个人所得税。要根据物价变动情况，以及居民收入增长水平，进一步适度提高个人所得税的起征点。改革目前所得税征收标准过于单一的弊端，建立充分考虑不同家庭成员收入差距，以及不同地区收入差距的个人所得税起征点制度;改变工薪所得边际税率偏高、税率繁琐的弊端，建立综合与分类相结合的个人所得税制度，减少累进税率级次，降低边际税率;尽快恢复征收储蓄存款利息的个人所得税。其次，进一步完善增值税。营业税转增值税的改革有利于与产业结构调整相关的结构性减税的贯彻落实。下一步，要继续深化增值税改革。要继续扩大营业税转增值税的征税范围，将急需技术设备升级、节能改造的行业，如建筑、采矿、能源、交通运输等尽快纳入到营业税转增值税的征税范围之内。直至最终将现行的增值税、营业税改为统一的增值税，从而彻底改变目前税种并立的现状，简化税制。进一步提高增值税的起征点，扩大增值税的减免范围和幅度，支持重点行业实现产业转型升级。最后，进一步完善企业所得税。要进一步推进企业所得税改革，加大对中小企业的税收扶持力度，进一步降低小型微利企业的企业所得税税率水平。

(三)增加体制供给，健全“税改”内容

针对目前我国“税改”内容缺失，造成“结构性减税”政策实施步履维艰的问题，应当增加相关税收体制的供给，从而健全我国“税改”的内容。首先，适时开征财产税和资本利得税。适时开征财产税和资本利得税有利于合理分配社会财富，避免贫富两极分化，启动国内居民消费，使与经济动力结构调整相关的结构性减税政策得到贯彻落实。在开征财产税和资本利得税的具体措施上，建议根据实际情况合理确定财产税的征收对象范围、征税税率。在征收方式上，财产税可以参照个人所得税分级递进的方式，并合理设定好财产税的起征点。对于资本利得税，建议其征税对象全面铺开，设置统一的税率标准，使纳税人税负水平与其资本利得的大小相对应。其次，尽快开征环境税。可以采取局部试点、缓慢推开的原则，在一些大量排放废气、废水、废渣的高污染行业和企业中率先推行环境税。在环境税税率的设置上，要使企业税负与其造成的环境污染、保护、防治、治理所产生的社会成本相匹配，从而增强对企业行为的内在约束。