房产税制革新思索

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本文作者：李潇1,2作者单位：1.扬州大学商学院2.连云港地方税务局

近几年以来，我国的房价不断上升，为此，政府采取了一系列措施来抑制房价的持续上涨。国家要求各地区、各有关部门切实履行稳定房价和住房保障职责，坚决抑制不合理的住房需求，增加住房的有效供给，加快保障性住房建设，加强市场监管等等。政府部门先后出台了“国六条”、“国八条”等一系列措施对房地产市场进行进一步的调控。房产税的改革已经成为政府亟待解决的问题并且为社会各界所共同关注。但是，对于房产税的征收仍然存在一定的问题，比如关于房产的登记信息不完整，如何确定应纳税额以及如何征收和管理等等。

一、房地产及房产税的征收现状

房地产是指土地、建筑物以及固着在土地、建筑物上不可分离的部分和附带的各种权益，由于其本身的固定性和不可移动性，故又被称为不动产。而房产税是指以房屋为征税对象，以房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向房屋产权所有人或经营人征收的一种财产税。我国现行的房地产税收基本上以土地取得、房地产开发、流转、保有为征税环节，主要涉及11项，可分为五类：一是房地产财产税类，主要包括房产税和城镇土地使用税；二是房地产收益税类，主要包括土地增值税和房地产企业所得税；三是房地产资源税类，主要包括耕地占用税和城市维护建设税；四是房地产流通环节税类，主要是营业税；五是房地产行为目的税类，主要包括契税和房地产印花税。财政部《2010年税收收入增长的结构性分析》披露的数据显示，2010年房产税平稳增长，实现收入894．06亿元，同比增长11．2％。房产税收入占税收总收入的比重为1．2％。房产税收具有很大的潜力，从长期来看，征收房产税可以遏制房产的投机性，有利于盘活闲置房产，提高资源的利用率，促进房产资源再分配使房产回归居住的本性，能够改善房产的居住结构等等。

二、我国现行房产税征收存在的问题

（一）房产税征收的范围较狭窄

房产税的征税对象是房产。房产，是指有房面和其他防护结构（有墙或两边构建有柱），能遮风避雨，可供人们生产、工作、生活、学习、娱乐、居住或储藏物资的场所。根据房产税暂行条例的规定，现行房产税的征收范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，并不包括农村。随着农村经济的发展，许多农村与城镇已经几乎没有差别，但农村仍然不属于房产税的征税范围。这种城乡差别和征税范围的限制，很难合理的体现房产税征收的公平性，且使得避税更具合法性，严重限制了房产税收入的正常增长。

（二）计税依据不合理性

我国现行房产税的征收有两种方式：对自用的房屋以其原值减除10％～30％折旧后的余值作为计税依据；对出租的房屋以其租金收入为计税依据。税率分别为1．2％和12％。对以余值为计税依据的，虽比较稳定但不合理，因为房屋余值反映的是房屋的历史成本价值，这种狭隘的计税依据导致税基不能随经济条件的变化而正常增长，高速的经济增长带来了土地和房产的大幅度升值，特别是城市新房市值与旧房市值相差非常大，而以余值作为计税依据则大大缩小了税基，减少了国家税收收入。而对于以租金收入为计税依据征收的房产税，缺乏客观、公允的评判标准。首先，租金的价格相对房屋余值两者差距比较大，而且两种计税依据计算出的应纳税额也就不相同，这样就使得税负不公，对部分人来说偷逃税就更容易，比如纳税人不申报或者不如实申报租金收入，有意规避或偷逃房产税；出租房和承租方可能签订虚假租赁合同，故意压低租赁价格以达到避税、逃税的目的。其次，房屋租金收入不但征收房产税，还要征收营业税，一定程度上造成了重复征税，有悖于税不重征的原则。

（三）税赋环节分布不合理，保有环节税赋偏低

从税赋环节来看，目前我国的房地产税收集中在房产的增量环节，即主要对地产和房产的交易环节征税，而在房地产的保有环节设置的税种非常少，房地产存量税源没有得到充分利用，而且免税范围又大，这样就导致税收调节存量的作用减弱。由于目前房地产生产流通环节税赋较高，而保有环节税赋过低，这种窄税基模式造成了税赋不公，妨碍了房地产市场的发展。房地产保有环节税费种类少，税负轻，使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有，进人市场流通的土地却要因其流转和交易而承受过高的税负。这不仅抑制了土地使用权的正常交易，助长了隐性流动，还直接阻碍了划拨存量土地步人市场的进程，使得土地的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费的现象日趋严重。另外，我国房地产市场存在着中低档住房有效需求旺盛和城市中存在着相当大量的闲置存量资源这样一个尖锐的矛盾。我国城镇人均住房面积己达25平方米以上，但城镇住房困难群体的比重达20％，表明城镇居民住房面积结构不合理。造成一部分存量资源闲置状况的原因，正是在于我国对商品房保有税赋偏低，空置商品房可以无偿保有，而进入市场交易的商品房反而要承担税赋，导致房屋开发商或业主将房屋大量空置、闲置、低效利用或投机，限制了房地产二级市场和租赁市场的发育和繁荣。

（四）税费制度混乱，纳税主体确定不合理

我国现阶段实际征收的房地产税费主要有契税、印花税、交易手续费、土地登记费、房屋登记费、过户代办费、营业税、个人所得税等等，而且收费项目远大于征税项目。其中，部分是经过中央和省级相关部门批准的合理收费，但也不乏有违规收费的现象存在。目前房屋产权所有人和经营人为房产税的纳税人，随着经济的快速发展，出现了多种模式的房屋产权所有权。为了更好的利用房屋的经济效益，出现了租赁、联营、联建及无偿拨划使用等各种各样的房屋所有权共有或互有的现象，使得产权不明确，划分不清晰，导致税款的征收困难很大。

（五）税收立法层次低，法规不健全

我国目前财产税税收立法层次较低，大多数税种还停留在国务院的“暂行条例”的阶段。财产税法规不健全，征管不严，容易造成税款流失。例如财产评估制度和财产登记管理制度，尤其是对私人财产的登记缺乏明确的法律规定，让相应纳税者有空可钻，也使税收的征管难度加大。（六）税收立法权高度集中于中央，地方自主权低中央政府在地方税制的设置上实行“一刀切”原则，没有根据各地经济发展的情况兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一，地方政府无权变动或者只能在规定的税额幅度内进行有限的调整。地方政府缺乏必要的税收自主权，使其征管的积极性不高，管理不严，致使国家税收流失，也造成地方政府重费轻税，滥用收费权，税费混乱，加重企业负担。

三、加强房产税改革，有效抑制房价的对策

（一）扩大房产税征收的范围，调整减免税的项目

随着经济的高速发展，一些农村与中小城镇已没有太大的差别。建议将农村的非农用的生产经营性用房纳入征税范围。同时，事业经费的单位随着市场经济的发展兼有公益性和营利性，也可以把实行企业化管理的事业单位用房纳入征税范围内。对于那些高收入人群拥有的多套闲置住房（第一居所免征税）也应该合理计税，设定免税空置的期限，对于超过规定期限的一律征税。这样也可以抑制房地产开发商盲目的进行开发，造成资源的浪费。

（二）统一房产税的计税依据

我国现行房产税是以房屋余值或者是房屋的租金为计税依据的，没有考虑其时间价值，因此，我们可以借鉴其他国家的先进经验，将房产税的计税依据统一为房产的现值即房产在当前的经济背景下的市场价值。这样的话既考虑了房产的原值，又可以反映市场供求关系的变化。

（三）完善房地产保有税收制度

规范并降低房地产流转环节税赋，提高保有环节的税赋。简化房地产保有阶段的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税，统一征收房地产保有税，从价课征。在税制的设计上，现行税收制度是按照房产和土地人为地分设税种，对房产从价或从租计税；对土地从量计税，对房产价值中所含地价既按价值征收了房产税，又按房屋所占土地面积征收了土地使用税。在房产税计税依据确定上，若要人为地剥离土地的价值，在实际征管中很难操作；若不剥离土地的价值，又明显不合理，造成重复征税和税负不公。因此，建议取消房产税、城镇土地使用税，其功能由新设房地产保有税取而代之，以房地产保有环节作为课征的重点，将房地产开发环节的一些税费，转移到房地产保有环节征收。征税的理论依据是“受益原则”，房产享用了基础设施等由政府提供的公共产品，当公共品的提供使得地区的自然及经济环境发生改善时，房产将随之升值。但目前居民不对政府提供的公共产品付费，这是不合理的。开征房地产保有税，能够促进社会所得的公平分配，符合谁收益、谁付费的课税原则，又能够为政府提供丰富稳定的财政收入。征收房地产保有税，不仅可以缩小贫富差距，实现房多者多交税，房少者少交税，还可以改变人们对财产的投资分配，同时可以遏制炒房行为，持有房产的成本增加将促使房产所有者和使用者充分开发利用土地，从而促进房地产资源的合理配置。房地产税改革的基木原则应重在规范，不加重整体税收负担。从征税范围来看，对于自用房屋，应采取第一套住房免税、第二套以上房屋缴税的政策。对房地产税计税依据按评估值征税，可以灵活的根据不同用途的房产规定不同的税率。

（四）明确纳税主体

目前房地产市场出现了房屋所有权的多种模式，基于此种现象，可以把拥有或者使用房屋的单位或是个人作为纳税主体，即纳税主体也就是实际使用房屋的人。这样就可以避免在征收过程中因产权不明而互相推脱责任的现象。

（五）加强财产税征收管理，完善法制保障

财产税的税基是纳税人所有的财产，应尽快建立健全的财产登记制度，如财产实名制；正确界定纳税人的财产，确保财产税计税依据的准确，防止纳税人转移税基。同时建立财产申报制度，税务机关要加强与房产管理部门、土地管理部门、户籍管理部门等相关部门的协作，建立工作联系制度，建全个人财产和个人收入的申报登记制度。此外，为了改变财产税定额征收的现状，按财产现值征税，还应建立和完善独立的市场评估机构，税务部门保留直接参与评估的权利，保持评估的权威性和公正性，为财产税提供准确的计税依据。应加大对现有收费项目的清理力度，全国人民代表大会及其常务委员会应加快制定相关税法的力度，建立、健全房地产登记制度与房地产评估制度，使得税收征收机关可以有法可依、有法必依，更好的对房产资源进行优化配置。

（六）适当扩大地方政府的税收管理权限

在分税制财政体制下，我国财产税立法权归中央，地方可以拥有确定某些税收要素的权力。我国各地财产禀赋差异较大，加之财产税税基具有非流动性，因而赋予地方财产税立法权有利于各地因地制宜地制定适合本地区实际情况的财产税法。综上所述，应进一步优化与完善我国的税制结构，加强房产税的统筹、规划、改革，促进社会主义市场经济能够更加和谐、健康、稳定、有序的发展。