稀土税费革新与所在地的发展

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本文作者：赖丹边俊杰作者单位：江西理工大学经济管理学院

0前言

稀土是不可再生的重要战略资源，在高新技术和军事领域的应用价值极高.近年来，稀土特别是离子型稀土独特的资源价值引起了国内外各界的极大关注.稀土资源对于资源地而言，是其赖以生存和经济社会可持续发展的重要物质基础.然而，丰富的资源往往给资源地带来的并不都是福址，在我国的稀土资源地，正面临着结构不平衡、生态环境破坏、资源浪费严重、接续替代产业乏力、贫富差距不断扩大以及贫困人口增多等方面的困境.通过征税促进可持续发展问题一直是国内外广泛关注的热点问题之一.对于该领域研究的理论基础，国外学者主要从外部性角度加以说明.英国经济学家庇古(1920)首次提出了政府可利用税收来消除资源利用中的外部性的思想[1]，此后兰德尔、鲍莫尔和奥茨对环境外部性问题进行了拓展研究.兰德尔建立了帕累托外部效应模型，认为自然资源消费的不可分割性以及非专有性造成了许多污染问题，同时比较了规章制度、征税和收费在有效利用资源过程中的效力[2].鲍莫尔和奥茨一致认为要使企业排污的外部成本内部化，需要对企业的污染物排放征税，以实现帕累托最优状态[3].对于征税促进资源可持续利用的依据上，国内学者也偏重于西方经典的外部性理论和公共物品理论.高萍（2004）认为，市场调节对因资源开采对现实环境以及后代资源基础所产生的外部性成本是失灵的，需要国家利用税收这一重要的经济杠杆参与调节，环境保护税是实现可持续发展不可偏废的经济手段[4].龚辉文(2005)认为，征收资源税可以消除由于市场机制存在的经济外部性缺陷而导致本身存在过度开发使用自然资源的内在诱因[5].胡志军(2006)认为，政府对于外部性的纠正有征税和补贴两种方式，补贴虽可使污染成本内部化，但会增加政府财政支出，而征税不仅使成本内部化，还会为政府环保投入提供稳定的资金来源[6].总而言之，国内外学者普遍认为征税可以有效消除资源开发使用产生的负外部性，研究视角多聚焦于矿产资源以及矿产资源企业的可持续发展，或是基于可持续发展观的整个矿产资源大类税收改革问题，而专门针对稀土这类特殊资源的税费制度与资源地可持续发展之间关系的研究则尚未展开.资源地之所以难以逃脱“资源诅咒”的命运，与现行不合理的税费制度安排有关.在现行税费制度下，开采企业获取了大量的利润，而留给资源地的则是满目疮痍的生态环境和日益枯竭的稀土资源，资源地逐渐陷入到一个“资源开发-环境污染-发展粗放-贫困加剧”恶性循环的怪圈之中.因此，只有通过改革现行稀土资源税费制度，合理加大稀土开采的税收成本，调节稀土企业成本和利润构成，才能实现稀土价值和价格的统一，促进稀土资源及资源地的可持续发展.在目前稀土价格能够覆盖其完全成本的背景下，正是稀土资源税费制度改革的最佳时机.本文以南方离子型稀土主产区赣州市为例，试图从其地方财政状况与稀土产业发展现状中，找到现行资源税费制度对资源地可持续发展的制约因素，寻求通过资源环境税费改革促进资源地可持续发展的相关策略.

1赣州财政和稀土产业发展现状

1.1赣州财政基本情况

赣州是全国著名的革命老区、国家级历史文化名城，素有红色故都、江南宋城、客家摇篮、稀土王国、世界钨都、世界橙乡之称.近年来，赣州经济社会发展取得了长足进步，人民生活明显改善，财政收支规模不断扩大，财政事业稳步发展.但由于种种原因，赣州仍然是我国中部一个典型的经济落后地区和财政困难地区.与全国、全省及周边地区相比，经济和财政总量规模小、人均水平低、财政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，赣州财政总收入、地方财政收入、财政支出分别占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份额”大大低于赣州人口、地域在江西的比重.同时，人均收支水平明显偏低，2010年，赣州人均财政总收入1535元，仅为全国、全省、西部地区平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方财政收入945元，仅为全国、全省、西部地区平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均财政支出2838元，仅为全国、全省、西部地区平均水平的42%、66%、48%.赣州人均决算财力仅相当于全省平均水平的23，70%左右的财力要用于人员经费和正常运转支出需要，仅维持着最基本、低标准的保障水平，全市有11个县从2002年至今仍为赤字县.

1.2稀土产业发展现状

赣州所拥有的离子型中重稀土资源是国家实行保护性开采的特定矿种，包含17种稀土元素，其中富含的铽、镝、铕、钇等元素是发展尖端科技和国防工业的重要元素，具有其他稀土资源不可替代的优势，目前累计查明离子型稀土资源储量和保有量居全国第一.经过多年的发展，赣州已成为全国最大的稀土原矿、冶炼生产基地、稀土资源综合利用基地，离子型稀土矿生产和分离能力均占到全国同类矿产品一半以上，2011年赣州稀土规模以上企业实现主营业务收入约占全国同行业的三分之一.但是，产业发展层次低、生态环境破坏严重等一系列问题也在制约着赣州稀土产业的发展.

（1）地方经济对稀土产业依赖程度高.2011年，赣州规模以上稀土企业实现主营业务收入占全市的20.3％，实现利润占53.5%，实现税金占33.5％，对财政总收入增收贡献率达35%，稀土产业税费普遍占资源县财政收入的40%～70%，是资源县保运转、保民生、保发展的重要支柱.而目前按照国家产业政策要求，赣州稀土应淘汰落后开采方式、压缩冶炼分离产能，按现有价格计算，每年预计减少财政收入25亿元以上，其中减少地方财政收入约13亿元，对仍属于经济欠发达和“吃饭型”财政的赣州带来较大影响[7].

（2）历史遗留的生态环保压力大.20世纪80年代，受“大矿大开、小矿小开、有水快流”的思想指导，南方稀土一度出现一哄而上、全民开矿、乱采滥挖的状况，造成了诸如资源浪费、水土流失、环境污染和地质灾害隐患等一系列严重的历史遗留问题，特别是生态环境治理的任务十分艰巨.经初步测算，赣州因为稀土开采造成的环境污染，矿山环境恢复性治理费用高达380亿元[8].

（3）稀土开发秩序监管难度大、成本高.与北方稀土不同，南方离子型稀土资源广泛赋存于地表浅层，开采成本低，工艺简单，盗采十分容易.随着稀土价格上涨，受利益驱使，乱采滥挖的现象时有发生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和经费打击非法行为，所承担的管理责任加重.据统计，赣州市每年用于维护矿业秩序的经费都在4000万元以上，当地政府的压力非常大.

（4）产业发展层次偏低，应用研发能力不强.稀土产业仍以前端产业为主，前端产业占产业总量的80%以上，产业优势也主要体现在初级加工领域，深加工应用产品少且附加值不高，高性能新材料的比重还不高，高端应用产品几乎为空白，应用研发能力不强，具有自主知识产权的关键技术、高端产品少.

2现行资源税费制度制约了稀土资源地的可持续发展

目前，稀土资源开采企业除缴纳一般性普遍征收的增值税、企业所得税、城建税及教育费附加等通用税费外，还需缴纳资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、环境补偿性收费等专门税费.此外，采矿企业被国家批准开采权以后，还要交纳一定的“矿山环境治理和生态恢复保证金”（以下简称保证金）.囿于现行资源税制的缺点，稀土资源地并没有随着资源的开发而获得相应的发展，现行资源税费制度在一定程度上制约了稀土资源地的可持续发展.

2.1资源税税制设计不合理，矿产资源补偿费标准低，助推了资源过度开发和生态环境恶化

资源税开征的目的是调节资源开采中的级差收益，促进资源合理利用.在统筹区域间的财政能力上，资源税本应发挥重要作用，理应成为地方财政收入的一项重要来源.然而长期以来，资源税税额标准普遍偏低，而且采用从量定额的计征方式，缺乏应有的价格弹性，使得现行资源税对区域间财政能力的调节作用非常有限，对地方财政贡献度很低.以拥有丰富的稀土、钨资源的赣州市为例，巨大的资源优势并未因为资源的不断开发转化为地方政府的财政优势.尽管新施行的《资源税暂行条例》将我国离子型稀土（原矿）资源税税额标准调整为30元/t，与之前相比调高了10倍，但相对于每吨几十万元的稀土价格来说，每吨3.6万元（按精矿对原矿折算比1∶1200计算）的资源税显得微不足道.赣州市2011年资源税占地方财政收入的比重为1.65%，与上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是说，随着稀土资源价格的飞涨，资源税收入对地方财政的贡献度不升反降，现行的资源税制并未起到调节区域经济差距的作用.资源补偿费开征的目的是维护国家对矿产资源的财产收益，保障和促进矿产资源勘查、合理开发和保护.我国资源补偿费类似于国外普遍征收的“权利金”，体现的是国家所有的矿产资源的财产权益.近年稀土价格水平已发生很大变化，但体现国家所有权益的矿产资源补偿费费率一直未能调整，如离子型稀土资源补偿费费率为4%，远低于国外“权利金”10%的水平.资源税税收增幅缓慢和极低的矿产资源补偿费不仅影响了资源地的财政收入和地区经济的发展，加大了与经济发达地区的差距，而且稀土资源进入市场的成本过低，扩大了稀土开采的利润空间，加剧了稀土行业的无序竞争和过度开采，导致资源浪费严重，造成严重污染甚至诱发多种地质灾害，极大阻碍了资源地经济和生态的可持续发展.如赣州的稀土开采点曾达1035个，目前的废弃稀土矿点达到542个，造成大量资源的积压和浪费[9].

2.2环境补偿成本过低，无法满足环境污染治理投资的需要

稀土在开采、选冶、分离等生产过程中都会对生态环境造成影响.稀土矿区植被破坏、水土流失严重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物对我国重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等废气对大气也造成了污染.放射性的尾矿和废渣不仅对环境造成污染，也对公众安全构成威胁.正是由于稀土生产污染大、环境代价高，一些稀土资源储量丰富的国家（如美国）干脆封存本国矿山，选择从中国廉价购入，这是导致中国稀土生产和出口量占全球比例较高的一个主要原因.长期以来，我国环境成本被外部化，未实质性进入到稀土的供给成本中.目前环境补偿性的收费只有与生态环境保护相关的收费，如水保部门征收的水土保持费、水土流失防治费，林业部门征收的森林植被恢复费，环保部门征收的排污费.这些环境补偿性收费虽然对资源地的生态环境恢复治理起了一定的积极作用，但由于制度设计缺乏科学性，而且多头管理，收费支出缺乏刚性，使用没有受到应有的监督，很大部分的资金并未用于环境保护和治理用途上，因此这些收费根本无法满足生态环境恢复所需巨额资金的需要.以赣州市为例，赣州经济落后，对资源和环境的依赖性大，长期以来稀土无序开采造成了严重的环境问题，全市稀土矿山毁坏面积达78.13km2，水土流失破坏面积7.72km2，共计85.85km2[9].如果要对开采稀土等矿产破坏的土地进行生态修复，初步预计资金投入将高达380亿元以上[8].另据相关资料显示，2011年赣州稀土产业主营收入374亿元，利润为68亿元，全年所上交的稀土资源税总额仅3亿多元，即使加上近几年来所有矿山企业的环境保证金4.17亿元，也只不过是7亿多元.由此看来，380亿的巨额“环保欠款”已是去年赣州市整个稀土行业利润的6倍之多[8].

2.3稀土资源收益分配不合理，中央政府宏观调控功能弱化

稀土资源收益划分所涉及到的利益主体主要包括中央、地方政府、资源企业、社会公众（主要指资源地居民），不同利益主体有着不同的利益诉求.如果收益分配机制不合理，不仅有悖于“公平性原则”和“效率原则”，如出现中央政府与地方政府间的纵向不公平，中央政府宏观调控效率低下，也会严重制约矿产资源和资源地的可持续发展.在稀土资源地，由于资源收益分配不合理，加剧了资源问题、环境问题以及社会经济问题的凸显.首先，资源企业攫取了稀土资源开发的大部分利益.前已述及，稀土资源税额和资源补偿费偏低，资源耗竭成本和环境补偿成本也未实质进入企业的税收成本，在生产成本和税收成本较低的情况下，稀土价格上涨所带来的巨额利润被稀土企业所获取.这使得稀土资源的增值无法在国家税收收入中得以体现，国家利益和地方利益无法得到保障，税收的调节功能也进一步弱化.其次，资源地政府收益分配份额偏低.稀土资源的终极所有权属于国家，而资源因地域分布关系，对资源的管理职责主要由地方政府履行，这使得地方政府承担了较重的事权.而目前稀土资源的过度开发和生态环境的恶化进一步加大了资源地地方政府的管理重任，而在承担较大的支出责任的同时，由于我国稀土资源政府间的收益划分过于重视资源开发所带来的经济利益的划分，而忽视负外部性的环境成本的承担，使得资源地地方政府收益分配比例偏低，从而缺乏足够的财力有效保护资源和生态环境.比如，稀土税费中的增值税、企业所得税占据其大部分份额，而这两项税种属于中央与地方共享税，中央占据了税收收入的绝大部分；而稀土资源税作为地方税主体税种，规模小，收入弹性低，导致地方财政增收乏力，收入难以满足地方政府支出的需要.又如，在矿产资源补偿费的分成上，中央与地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得经省、市、县再分成后，留给资源县的补偿费所剩无几，而且分成返还时间较长.同时，由于资源开发补偿机制尚未建立，致使资源地地方政府、社会公众不仅没有从资源开发中获得相应的好处，还要承受资源开采造成的矿山环境、生态破坏带来的不利影响[10].这种分配制度使得地方政府所享有的财权和承担的事权不一致，在一定程度上损害了地方政府和社会公众应得的利益.最后，资源税的收入归属和利益分配缺乏合理性.从国家赋予地方政府的职责来看，地方政府应当利用资源谋求当地经济、生态和社会效益的和谐发展，而事实上，一些稀土资源地的地方政府为了谋求资源的经济利益，而忽视稀土资源的保护.比如，现行分税制将资源税划为中央与地方共享收入，而实际操作时稀土资源税属于地方税性质.这种收入分配格局下，对资源的开采越多，地方政府的财政收入也越多.这样便不可避免地产生了负向激励作用，地方政府宁可牺牲环境来换取经济增长，导致稀土资源的过度开发和环境的不断恶化.而且，由地方政府掌握全部的资源税，也不利于中央政府从宏观调控角度统筹考虑资源税在调节区域经济差距以及改善当地居民的生产和生活条件等方面的作用[11].

3促进稀土资源地可持续发展的资源税制改革建议

可持续发展是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求能力的一种注重长远发展的增长模式，其内涵包括生态的可持续、经济的可持续和社会的可持续三个方面[12].由于税收在促进可持续发展中起着独特的作用，因此，针对现行稀土税费制度中出现的问题，制定科学、合理的税费制度是解决“稀土乱象”以及实现资源地可持续发展的重要手段之一.目前，我国政府为了有效解决稀土行业所存在的诸如丧失稀土出口的定价权、生态环境破坏和资源浪费、稀土高端应用研发滞后等问题，试图通过整合的方式来加以解决，于2011年5月出台《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，提出积极推进稀土行业兼并重组，加快实施大企业大集团战略，进一步提高稀土行业集中度[13].在今年3月份美、欧、日联手向WTO提起针对中国限制稀土出口的贸易诉讼后，我国政府加快了国内稀土企业整合进程.整合必然会涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行业整合中过度着眼于战略利益而忽视了地方利益，比如通过央企对稀土资源进行跨地区整合，稀土资源地的利益可能会因此而难以得到保障，从而加剧区域之间发展的不平衡.由于资源地承担着稀土开采的耗竭成本和环境成本，而且地方经济对稀土产业依赖程度越来越高，因此，在“稀土整合”触及多方利益特别是资源地利益，稀土资源的开发已对资源地的生态环境造成严重影响的情况下，我国的稀土资源税费制度改革必须高度重视资源地的利益诉求.根据利益需求进行合理的利益调整和平衡不仅是确保稀土行业整合成功和稀土资源税制改革有效实施的重要因素，更是促进稀土资源地实现可持续发展的重要保证.

3.1完善资源税税制，加大资源税税收弹性

现行资源税税制不合理主要集中在计税方式和计税依据上.随着稀土资源应用价值的不断提高以及其稀缺性的特点，稀土价格与原来的“白菜价”相比，必然会有大幅度的上涨.因此，为了发挥稀土资源价税的联动作用，将现行的资源税计税方式改为从价计征，并选择按照稀土资源的实际开采量或生产数量的市场价格为计税依据是必要和紧迫的.这样不仅可以通过增加稀土开发成本扭转稀土企业的过度开发行为，促进资源的节约和保护；而且可以增加资源地地方政府财力，增强其治理和恢复生态环境的公共服务能力.在资源税税率设计上，从国外的矿业大国的资源税制度来看，各国的资源税率以动态税率（即比率税率和浮动定额税率）为主，从而使税收收入富有弹性.我国稀土由于资源禀赋的差异，使不同地理位置、不同资源储量、不同资源条件的稀土收益有较大不同，而且稀土开采的生产成本随着开采深度的增加而增加，其收益在不同时期是不同的.因此，稀土资源税税率采用比例税率比较适宜，并综合资源的优劣程度、地理位置、开采技术要求和不同开采阶段等方面的客观差异，科学、系统地设计差异化税率，这样才能体现级差收益[14].

3.2整合环境补偿性收费项目，开征独立环境保护税

由于目前的环境保护性收费对环境污染的调控力度弱，政策效果不明显，环境保护功能无法体现.而我国现行税费制度中尚缺乏直接针对环境污染和生态破坏所征收的独立环境税税种.环境税不仅能够突破现有环境收费制度的局限性，而且能够有效解决税收公平性和效率性问题.可见，整合现有的环境补偿性收费，开征环境保护税尤为重要和迫切.环境保护税在征税对象、计税依据和方式均与资源税存在明显差异，因此应区别于资源税独立开征.稀土行业开征环境保护税主要遵循“谁污染、谁补偿”的基本原则，针对矿山生产作业中产生的排放污染物征收污染排放税，对稀土开采行为征收生态保护税等.在环境保护税刚开征时应考虑企业的承受能力，税率不宜过高，在企业可承受的负担范围内确定税额标准，税率水平应根据环境治理情况及社会经济发展水平、行业结构调整等因素进行定期测算调整[15].在开征环境税的同时，为了激励矿山企业积极主动采取有效措施削减污染排放量，可利用减免税收和抵免政策等税收优惠政策加以调节，将防治污染行为的“事前”、“事中”、“事后”控制有效衔接起来，促使企业增强环境风险意识，减轻对环境的破坏程度.

3.3明确矿产资源补偿费的定位，提高征收标准

从我国矿产资源税费制度整体看，资源税和矿产资源补偿费的性质、归属和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美国、加拿大、澳大利亚等矿业生产大国，矿业税费都是同时并存的，既有一般性的税收，如各类所得税，也有专门的矿业税费，如权利金、环保收费或矿业收费以及矿产资源税，虽然在“费”、“税”名称上无严格区分，但他们的解释、计征办法以及征管与归宿都有明确区别.因此，将资源补偿费并入资源税的征收范围或者将矿产资源补偿费视为行政性收费，都是不合理的.鉴于稀土资源补偿费率过低加剧了稀土行业的无序竞争和资源的过度开采，适当提高补偿费率是必要的.目前离子型稀土精矿价格大概在35万元/t左右，精矿对原矿的计税折算比为1∶1200，原矿按30元/t计算，则精矿资源税为3.6万元/t，每吨精矿资源税所占比例大约为10%.如果将补偿费费率区间调整为4%～10%，则每吨精矿资源税费所占比重为14%～20%，相对于目前稀土开采企业36%以上的收入利润率，企业完全可以承受.

3.4调整收益分配格局，重点向资源地倾斜

近年来随着稀土价格特别是南方离子型稀土价格的飞涨，导致非法开采、盗采盗挖的现象非常严重，生态环境也日益恶化.稀土资源地地方政府承担着对稀土资源管理的职责，在保护资源的合理开发和使用的同时，还要解决稀土开采所带来的负外部效应，如环境问题、社会问题，以及稀土资源枯竭时所面临的经济转型和重点接替产业的发展问题.因此，在稀土资源收益分配上，权衡各方利益，重点向资源地倾斜，是合情合理的.

（1）改革资源税的利益分配.稀土资源税作为地方税种制约了中央对地方进行宏观调控功能的发挥，将稀土资源税改为共享税可以有效解决这一问题.同时，我们必须注意到，矿产资源的属地性使得资源的开发和利用对当地的生态和环境有着重大的影响，因此，在资源税收入分配时必须充分考虑资源地地方政府的成本补偿问题.基于此，我们认为资源税的分配应以中央拿小头，地方拿大头为宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通过专项转移支付的方式拨付给资源地，并保证其专款专用.

（2）将环境税作为中央与地方共享税.环境库兹涅茨曲线(EKC)表明：地方政府的税收收入或可支配财力的增加有利于生态环境的污染治理.稀土开发所造成的环境污染不仅仅限于资源地的区域范围内，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等废气也危及到了其他区域.为了保证中央可以集中部分财力解决治理跨地区、跨流域的污染问题，发挥税收调控的作用，将环境税列为中央与地方共享税比较恰当；同时，鉴于稀土资源的开发和利用主要是对资源地的生态和环境产生重大影响，而且整合地方政府原有的环境补偿性收费项目后，减少了地方财政收入，环境保护税的收入分配应偏向资源地，由地方分享大部分的比例，并采取专款专用的方式进行管理和使用[15].

（3）加大矿产资源补偿费中央所得部分向资源原地的转移支付力度.为了调动资源原产地地方政府、广大群众珍惜资源和保护资源的积极性，在保持矿产资源补偿费中央和地方利益分配比例既定的情况下，中央所得矿产资源补偿费在再分配环节应向资源开发地区倾斜，特别是用于补充地质勘查基金，加强矿产资源勘查力度；地方所得矿产资源补偿费则应加大对资源原产地的分成比例，保证其用于矿产资源的勘查、开发保护和改善基层人民群众的生产、生活条件[16].

3.5建立稀土产业可持续发展风险准备金制度

根据“矿山环境治理恢复保证金制度”相关规定，稀土矿山企业每年需从销售收入中提取一定比例的风险准备金，以备企业在矿业活动中和矿业活动结束、关闭时恢复环境治理所需[17].该项制度的实施对增强企业的环境保护责任感，遏制资源的过度开采和浪费起到了积极作用.但由于仅仅从微观的层面对企业的采矿行为进行约束，将稀土开采的负外部性予以内部化，而未从外延的层面考虑稀土开采的外部效应不仅仅是矿山区域内的环境问题，还包括跨区域生态环境治理、接替产业发展及因稀土开采引发的社会性问题.因此，为了防止稀土企业将环境治理和恢复的责任转嫁给社会，建立企业和政府共担环境风险的良性关系，实现资源地区经济、生态和社会的全面可持续发展，应尽快建立稀土产业可持续发展风险准备金制度.“稀土产业可持续发展风险准备金制度”是对“矿山环境治理恢复保证金制度”内涵和外延的丰富，在性质上属于稀土产业风险准备金.通过强制稀土企业计提可持续发展风险准备金，约束企业过度开采、采富弃贫等行为；同时，未雨绸缪，解决该产业在未来可能要面对的公共风险，如环境风险和社会风险.“稀土产业可持续发展风险准备金制度”的建立还必须考虑与稀土资源税费部分项目是否相冲突，从理论上讲，“准备金”与税费有关本质的差异，但在实践操作时，应充分考虑稀土企业现金流和财务实际，保障企业的正常运营[18].此外，稀土产业作为一个产值小、对未来影响大的小产业，让其承担整个稀土资源地的可持续发展任务是不现实的，过多的社会责任也有违“公平原则”，解决资源地可持续发展问题在很大程度上还需要地方政府具有足够的财力去买单.因此，在建立“稀土产业可持续发展风险准备金制度”时，中央财政应通过转移支付等途径弥补地方财力的不足，用于环境治理、城市转型、接替产业发展、下岗人口再就业等专项问题的解决.

3.6充分考虑当前稀土整治对地方财政的影响，加大财政转移支付力度

由于目前开展的稀土产业整治，落实稀土开采总量控制指标和冶炼分离指令性计划对资源地地方财政和县域工业经济发展带来较大影响，而稀土产业税费已成为各资源地保稳定、保民生的主要来源.因此，中央财政应对资源地因稀土整治减少财政收入部分给予财力性转移支付补助，用于维持稀土整治所在地基本公共服务保障能力，促进地方经济社会的发展.同时，对实施稀土战略资源产品储备基地给予补助，并尽快研究制定支持稀土等稀有矿产资源新材料开发应用和稀土资源综合利用财政政策，促进稀有矿产资源有序开发利用.长期以来稀土无序开采已造成了严重的环境问题，单纯依靠资源地地方政府的财力根本无法解决生态环境综合治理所需资金.因此，中央财政也应充分考虑资源地地方财政的实际困难，对其生态环境治理和保护给予专项补助.同时，健全监督问责机制，确保专项补助资金专款专用，提高使用效益.