养老金补充税收安排研究

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一、老龄化日趋严重使我国社会养老金后劲不足

社会养老保障金“空账”运行在我国早已不是新闻。中国社科院的中国养老金发展报告显示，2011年，我国城镇基础养老保险个人账户空账数额为2.2万亿元。2012年为2.6万亿元。2013年，这一数字首次突破3万亿元大关，达3.1万亿元。我国在养老保障方面，实行的是社会统筹和个人账户相结合的制度，社会统筹用于支付已退休的参保人员，个人账户则是用于个人积累，退休时开始支付。而所谓的"空账"是指个人账户的部分也被拿去支付已退休人员的养老金，对应到每个个人账户的钱没有做实，有很多账户虽然应该有这么多钱，实际上是空的。而且，中国的老龄化进程在不断提速，与发达国家相比，中国的人口老龄化具有速度更快且未富先老等特点，这意味着越来越大的养老金支付压力。统计资料显示，2013年年底至2014年年初，我国60岁以上的老龄人口突破了两个亿，到2025年，更会突破3亿大关。而到本世纪中叶，我国老龄化人口将占到总人口的35%。《中国可持续发展总纲》提出，至2050年，中国人口的平均预期寿命可以达到85岁。界时，我国养老保障制度将面临每人30-35年的退休生活费用支付。因此，解决社会养老保障资金“空帐”的问题有着十分的紧迫性和迫切性。

二、通过税收安排来补充养老金来源具有理论和现实意义

首先，我国人均收入低，个人在养老保障上更多还是依赖于政府的资金安排。而从国际经验来看，各国的养老保障发展都是以政府为主导的。因此，政府在解决养老金资金来源问题上具有不可替代的作用。而政府的财政资金来源主体就是税收，通过税收安排来解决养老金资金来源不足问题具有较大的可行性。而通过税收安排来扩大养老金来源，不外乎两方面的考虑：一是开辟税源、扩大税基，二是改革税收分配的方式来满足养老金的资金需求。为了避免由于扩大税基带来的纳税人税负过重的问题，就必须在其他税种上进行调整，进而达到既能扩大养老金来源又不增加纳税人税负的效果。这种总体的宏观上的统筹安排必须由政府主导才能逐步有效地完成。其次，补充社会养老保障金的后续来源，对于解决预期的社会危机和财政危机具有重要意义。老龄化有可能引发中国的社会危机和财政危机。“老有所养”是人们对于未来安全的重要预期。而严重的资金缺口不仅会引发人们对未来收入不安全的恐慌，也会造成人民对政府的不信任，进而导致严重的社会危机。而对欧洲政府债务危机的研究表明，社会保障尤其是养老保障体系长期以来的资金缺口是其政府债务飙升的重要因素。作为人口老龄化形势最为严重的发展中国家之一，与发达国家相比，中国的人口老龄化具有速度非常快、未富先老等特点。在现在的养老制度安排下，可以预期，中国政府未来也必将面临与欧洲政府同样的财政危机。因此，研究社会养老保障金的后续资金来源补充，对于解决预期的社会危机和财政危机具有重要意义。第三，研究如何补充养老保险的资金来源问题具有其理论意义。建立健全社会保障体系的一个首要前提是要有充足的社会保障资金，这也是社会保障体系正常运行的基本保证。我国社会养老保险经过十几年的发展，已初具规模，但是，近年来日益严重的资金收支缺口问题已经成为挑战当前社会保障体系的关键。而相较于医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保障内容，人们对于养老保险的关注度更高，范围也更广，只有将这一问题解决好了，才能解决其他问题，并为其他社会保障制度的健全提供思路，进而促进我国社会保障制度的完善，达到社会和谐稳定的效果。

三、对于补充养老金的税收安排思考

（一）通过建立新的社会保障税制度为养老金补充资金来源

我国现有的社会保障制度以收费的形式进行基金缴交，这种形式相较于税收而言，其强制性差，所以缴费率低。而且当前的社会保障制度统筹层次低，政策不统一，征缴效率低。即使现在许多地方将社会保障金委托税务机关征收，但由于没有相应的法规赋予税务部门相应的管理权和措施，也给征管造成很大的困难。因此开征完善的社会保障税是解决上述问题的首选措施。首先，开征社会保障税更能保证社会保障金的及时足额入库及资金的安全，同时可以降低社会缴费成本。税收的强制性与固定性是通过相关的税收法律来体现的，将社会保障资金费改税之后，社会保障税进入国家的税收法律体系，税务机关可以根据法律规定对所有参保人员进行及时足额的税款征收，改变现有自愿参保或动员参保制度下缴费敷衍、拖沓、金额不足等问题。而且，税收制度的收支两条线管理，更有利于保障资金的安全，避免动辄发生的社会保障资金被挪用的现象，真正形成税务机关征收，社保部门发放，财政部门管理，审计部门监督的管理模式。而现代税收部门拥有的专业完善的税收信息化网络，也可以保证社会保障税的充分足额征收，社保部门不必再重建信息服务网络，将大大降低管理成本。社保部门也可以集中精力做好社会保障金的发放管理工作，提高服务质量。其次，开征社会保障税有良好的国际和国内基础，符合经济全球化的主流。当前全球有140多个国家开征了社会保障税，我国的社会保障税开征可以充分借鉴其他国家的先进经验与做法。同时这也是我国经济制度与国际接轨的需要，不管是外商投资企业还是国际工作人员都不必再有面对我国行政化的社会保障制度下的误解和纠纷，对于我国经济的全球化发展具有更好的促进作用。而我国的税收机构布点广泛完善，信息网络健全，目前全国已有19个省市的社会保障金全部或部分委托税务部门征收，可以说已经积累了较为丰富的社会保障金征收管理经验，这也为社会保障税的开征奠定了良好的征管基础。最后，我国还需要为社会保障税的开征提供相应的法律依据，尽快出台《社会保障法》、《社会保障税法》等法规，同时还要进行其他的税费调整，避免社会保障税的开征造成纳税人负担的大幅增加。

（二）改革完善个人所得税制度，避免因社会保障税的征收而带来个人负担增加

我国的个人所得税制度经过多次调整后税负有所减轻，但当前的免征额设计相较于个人的支出负担而言还是过低。而且在我国个人所得税的分类所得税制下，其他类型的收入如稿酬、劳务报酬等辛勤劳动所得的免征额多年来一直保持800元，在工资的免征额多次提高之后依然不曾有变化，这一方面造成纳税人的税负不公，另一方面也打击其他非工资形态收入者的劳动积极性，造成偷税行为增加。而且在收入多样化的经济形势下，非工资形式的收入税负远远大于工资，也不利于我国经济的均衡发展。因此完善个人所得税制度，统一不同收入形态的免征额，同时进一步提高免征额，一方面有利于分配公平，另一方面有利于经济的平衡与发展，同时也为社会保障税的开征提供了更为良好的基础。将部分原来属于个人所得税的收入让渡于社会保障税，一方面利于补充社会保障收入，一定程度上缓解社会保障资金缺口问题，另一方面，也有利于安抚纳税人的情绪，提高纳税的积极性，因为在面对个人所得税和社会保障税的选择上，人们更倾向缴纳社会保障税，这种税收以提高社会保障水平与社会福利为目的，更易于被纳税人所理解和接受。

（三）降低企业所得税及企业其他的税收税负，提高企业活力与社会保障积极性，为以企业作为纳税人的社会保障税部分补充资金来源

近年来，我国财政收入充足，这为一系列的减税措施奠定了良好的基础。据统计，我国企业的综合税负高达40%以上，许多企业不堪重负，这大大提高了企业成本也阻碍了企业发展，同时也为进一步从企业角度开辟社会保障金来源形成了障碍。在成本上升、负担过重的现实下，许多企业不愿意为职工承担社会保障费部分的负担，或者采用多种形式逃避社会保障费的缴交。因此，改革当前企业税制，减轻企业税收负担，是为社会保障开辟资金来源的一项重要措施。在具体实施上，一方面，进一步降低企业所得税的税负，通过降低税率、增加据实扣除的项目、增加税收优惠措施来达到。另一方面，进一步降低流转税的税负，可以能过进一步落实增值税转型和加快营改增的进度，取消不必要的附加税和附加费，同时减少或取消与企业利润不挂钩的相关杂税的征收等措施来达到。以美国为例，在美国的税收收入中，社会保障税、个人所得税和企业所得税的收入比重分别为36.5%、23.8%和11.8%。在中国，如果将社会保障费改税，与之对应的比例大约分别为20%、6.6%和17.5%，可以说，我们的税制依然有许多可改革的空间，可以通过多种举措达到给企业减负的效果，减税之后必将刺激消费、增强企业活力，这必将充实税基，同时也为社会保障资金的增加寻求良好的来源保证。

（四）对于社会保障体系外的企业年金、商业保险等重要的养老金来源补充，以及养老保障资金的后续管理运营和保值增值等给予合理的税收优惠安排，以利于个人或企业更好地支持社会养老保险

我国人口基数大，老龄化的速度快，社会保障制度建立的时间短，很多机制尚不健全，单纯依赖政府来解决社会保障问题是远远不够的，即使在经济发达国家，政府对于日益增加的社会保障支出也是不堪重负。以日本为例，为了减轻国家的财政负担，政府提倡民间团体和个人参与社会福利服务与经营。提倡自立精神，鼓励个人适度负担福利费用，并发展以社区为依托的家庭福利模式，并积极发展托老所、老人集体住宅、家庭访问员等福利服务。我国的经济发展水平远远低于发达国家和地区，而人口未富先老等特点又急需社会保障的大力支持，因此，发展社会保障体系外的养老保险等形式是对于现有的社会保障制度的有利补充。现有的企业年金、商业养老疾病保险等可以在一定程度上减缓政府社会保障的压力，也是保障资金来源的重要补充，对于这些形式可以予以减免税的优惠以进行鼓励。比如，对于个人在社会保障税之外，自缴的疾病养老保险等方面的支出可不计入个人所得税的计税基数，直接给予免税；对于企业为职工购买的奖励形的社会保险可直接计入企业所得税的扣除额，不再进行限额规定。这种优惠税收安排将有利于鼓励个人和企业更积极地投入社会养老保险。此外，对于养老保障资金的后续管理运营和保值增值等行为，在首先保证资金安全性的基础上，也应当给予更多的税收优惠安排，有利于社会保障金的增值，为社会保障补充资金来源。

（五）在最后的税收分配环节，在政府预算体系中加大对社会保障部分的资金支持，适当增加地方统筹的比例，以便于更加因地制宜的进行养老金分配安排

国际经济合作与发展组织（OECD）预测，从2010年至2050年，各国政府在养老金上的投入占GDP比率将从8.4%升至11.4%。2014年我国GDP首破60万亿，达到636463亿元，按照这一比例，政府应投入养老金的金额应为636463亿×8.4%=53462.9亿元。而2014年我国财政对社保的补贴仅有8212亿元，占GDP比重仅为1.29%，只相当于OECD提出的各国平均占比8.4%的15%。所以，如果政府能在社会养老保障方面加大财政补贴的力度，将大大减轻个人及企业的缴费负担，养老金空账问题也可以得到妥善解决。

作者：侯晓燕 单位：闽江学院