中外税收征管档案比较研究

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摘要：本文以税收征管档案作为主要研究对象，对税收征管档案及其工作进行简要叙述，比较分析了中外税收征管档案的管理模式、相关法律法规的制定以及信息化建设的情况，最后对我国税收征管档案工作的发展提出建议。

关键词：税收征管档案;管理模式;法律法规;信息化

近来国家税收征管体制改革不断推进、各项税收政策持续更新，税收征管档案的作用日益凸显。档案部门应给予税收征管档案工作应有的关注，加强对税收征管档案的研究，提升税收征管档案的效能，为国家的税收征管工作提供优质服务。此外，中外合作交流不断深入，我国档案事业的发展逐渐与国际接轨。对于税收征管档案的管理工作，不同国家的税收体系不同，税收征管档案的管理理念、模式也不尽相同。笔者从提高我国税收征管档案的管理水平出发，借鉴国外税收档案管理工作经验，以完善我国的税收征管档案管理工作。

一、税收征管档案及其工作

（一）税收征管档案的概念

关于税收征管档案的定义，目前我国尚未形成统一的观点，笔者对税收征管档案的形成领域、形成者、记录内容等进行比较后，认为税收征管档案是税务部门在税收征管工作中直接产生的，对于研究国家税收征管工作发展、税收政策调整、税收征管体制改革等具有重要价值的文件、报表、凭证、账册、声像等各种形式的历史记录。

（二）税收征管档案的特征

税收征管档案属于专门档案，有其自身的专业性、系统性、复杂性等特点。[2]1.专业性。一是税收征管档案的内容与财税的征收、缴纳相关，具有较强的专业性特征；二是税收征管档案一般是由征税部门和纳税人形成的，有着特定的关系主体。2.系统性。一个地区的税收征管档案体现了管辖区域内的征税纳税情况，整个国家的税收征管档案就反映了一个国家的税收征管情况，这就是税收征管档案的系统性。[3]3.复杂性。除了企业、个体工商户、个人会产生税收征管档案外，还会有为管控税收和纳税方便而委托有关单位、人员代为征收税款的委托代征档案。档案产生主体多样，内容广泛、复杂，使得税收征管档案管理工作难度增加。

（三）税收征管档案工作的基本任务和作用

税收征管档案工作的基本任务是：“收集、整理、鉴定和保管税收征管档案，维护档案完整和安全，积极为社会各方面提供档案服务，[4]为国家的各项税收工作提供依据。”税收征管档案工作的作用主要有以下几点：1.提高税收征管工作效率和管理水平。国家重视税收征管档案，可以从以往的记录中总结税务工作中的先进经验，大范围推广至现今的工作实践中，促进工作效率的提升。2.提高税收执法水平和监管力度。通过税收征管档案，人们可以再现税务人员的执法全过程并对其进行监督，最终达到提高税收执法水平的目的。3.推进社会信用体系的建设。各类纳税主体自觉遵守税法要求、诚信纳税的行为属于信用行为，不仅有助于社会主义市场经济的健康发展，也有助于社会信用体系的构建。

二、中外税收征管档案管理工作比较

（一）中外税收征管档案管理模式比较

1.国外税收征管档案的管理模式。国外主要有两种税收征管档案管理模式，即国家财税机关自行管理（分散管理模式）和国家档案馆集中管理（集中管理模式）。前者在国外较为常见，后者与我国的管理模式部分相似。（1）分散管理模式。国家财税机关自行管理具有国家和社会意义的税收征管档案，而无须交由国家档案馆进行集中管理。笔者向美国、英国、加拿大等国家档案馆发送了邮件以咨询各国的税收征管档案的管理情况，并访问了各国的国家税务局网站，了解得知加拿大、英国、新加坡等国家的税收征管档案主要分散保管在国家的财政机关，而且各国对于税收征管档案的保管期限各不相同，一般5~10年不等。（2）集中管理模式。国家档案馆对具有重要价值的税收征管档案进行统一管理，让专业的档案管理人员来维护税收征管档案。[5]英国是采用国家档案馆集中统一管理税收征管档案较为典型的国家之一，国家财政部将保存时限超过20年的重要档案移交国家档案馆，由国家档案馆继续管理，而一些保管期限未满20年的税收征管记录，仍由财政部负责管理工作。2.我国税收征管档案管理模式。依据《中华人民共和国档案法》和《全国税务机关档案管理办法》有关规定，税收征管档案作为国家经济发展中的重要记录，各级税务机关的档案室有责任、有义务向地方档案馆移交具有国家和社会意义的税收档案，由地方档案部门集中统一管理，同时地方档案馆与税务机关的档案室虽不存在纵向上的上下级隶属关系，但是有着横向上的业务指导关系，地方档案馆应帮助各税务机关档案室建立完善的税收档案管理制度，规范档案管理工作。但笔者在实际调研后发现，税收征管档案工作的具体开展与相关法律法规的规定略有不同，一是税收征管档案主要由税务部门管理，原则上各地方档案馆只接受地税局的档案，国税局的档案则由国家税务总局直管，无须向地方档案部门移交，但由于国家税务部门体制变动，地税局和国税局分了又合，地方档案部门也接收了国税局的部分档案。二是税务部门实际移交进馆的档案并不多，为促进税收工作顺利开展和满足纳税人随时查档的需要，税务机关自行管理税务主体直接产生的税务档案，而向档案馆移交的多为税务法规、税收计划总结、征税方案改革等法规政策类档案。因此，我国的税收征管档案管理融合了分散管理与集中管理，且实际以分散管理为主要管理模式。3.中外税收征管档案管理模式比较分析。中外税收征管档案的管理模式有差异也有相似之处，各有优劣。由国家财税部门自行管理税收征管档案，一方面确实可以缓解国家档案馆在技术和资金方面的压力：档案分散在各财税机关，档案馆无须投入资金购置软硬件兼容设备；另一方面财税部门作为税收征管档案的形成者，了解档案的内容，懂得如何挖掘档案中与税收相关的信息，实现档案价值。但是这种分散的管理模式，使得部分档案由于未及时移交档案馆由专业人员进行管理，难以规避损毁风险。档案馆进行集中统一管理的模式，将具有重要价值的税收征管档案集中妥善管理，保证了税收征管档案的安全和有效利用。但是，税收征管档案中不仅有纸质档案还有大量电子文件，为保证电子文件的长期可读性，档案馆须花经费进行技术研发、更新和信息迁移等工作以保证电子文件安全保管和长期可读。由此，技术和资金问题是困扰档案馆集中统一管理模式的两大难题。综上，无论是税务部门分散管理税收征管档案还是档案馆集中统一管理都各有优劣，各国的具体情况不同，档案管理模式自然不同，要想实现税收征管档案的妥善保管和有效利用，应在自身国情的基础上，适当借鉴、吸收对应模式的优点，实现两种管理模式的优势互补。

（二）中外税收征管档案管理相关法律法规比较

1.国外税收征管档案管理相关法律法规。国外在档案立法方面起步较早，档案法规较为完善，法国早在1794年颁布了《穑月七日档案法令》，英国在1838年通过了《公共档案法》，美国于1950年了《联邦档案法》，其后意大利、德国等国家也纷纷制定了国家档案法令。但是，笔者在登录英美法等国家的税务局网站、国家档案馆网站时发现，[6]关于税收征管档案的管理办法并不健全，由此可见，国外的税收征管档案管理办法多是参见指导性的法规文件，而专门针对税收征管档案管理的法律法规有待健全。2.我国税收征管档案管理相关法律法规。我国除制定了《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》等法律、方针指导性文件外，从1994年至今，还制定了一系列规范税收档案工作的法规文件，如《全国税务机关档案管理办法》《全国税务机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》等。[9]地方制定了《湖南省国税系统税收征管资料档案管理办法》《江苏省国家税务局机关档案归档管理办法》等，初步构建了国家税收征管档案管理法规体系。[10]3.中外税收征管档案管理相关法律法规比较分析。基于上文分析可以看出国外的档案立法虽先于我国，但可能是由于受注重开放利用的效益观念影响，除了基本档案法外，多制定信息公开法规，而对专门档案管理的法规制度还有待健全。相较之下，我国在一般档案法之外，还制定了许多专门档案管理办法，但不足在于专门档案管理办法的制定主体繁多，实施不统一，在国家档案局和国家税务总局制定的指导性的文件之外，各地区的税务机关也制定了本地区的税收征管档案管理办法，而管理办法不尽相同，可能会出现规范冲突的局面。

（三）中外税收征管档案管理信息化建设比较

1.国外税收征管档案管理信息化建设现状。全球发达国家的税收征管工作水平较高，广泛采用现代信息技术处理税收业务，致力于实现税务工作的信息化，并为税收征管档案的信息化管理奠定基础。美国早在20世纪中叶开始税收征管信息化建设，发展到今天成为世界税收征管信息化建设“第一强国”。德国应用网络、电子计算机监控纳税人信息，获取所需档案信息。和德国做法类似的法国已经实现了税收征管工作的网络化，提高了税务工作的效率。相较于美法德，起步较晚的意大利拥有着最成功的税收征管信息系统，重视对风险税源的防范和监控。2.我国税收征管档案管理信息化建设现状。在现代信息技术发展的大背景下，我国对税收征管信息化建设工作也愈加重视，从20世纪80年代至今，税收征管信息化建设所需的软硬件设施、网络环境、信息人才队伍等都逐步完善，推动了我国税收征管工作的发展。但是，在税收征管信息化建设不断推进的背后，我国的税务档案资料管理又暴露出了问题，如缺乏健全的税收征管档案信息系统、档案管理人员的信息化素养有待提高等。税收征管档案管理的信息化建设整体落后于税务事业的信息化发展，原因在于国家将大量资金投入税务信息系统的软硬件配置、税务信息系统的开发、计算机人才的引进等，而税收征管档案管理工作的信息化建设未得到足够重视。3.中外税收征管档案管理信息化建设比较分析。基于对中外税收征管信息化建设的发展状况的了解，可以看出国外先于我国开始了税收征管信息化建设工作，税收征管档案资料的信息化管理也更为先进。我国虽起步较晚，但也积极顺应时代潮流，吸收借鉴国外信息化建设的理念和方法，促进我国的税收征管信息化建设工作发展。但是，中外在税收征管档案管理的信息化建设中有一个共同问题：各国均将整个税务事业的信息化建设作为工作重点，而少有实际投入进行局部建设，税收征管档案管理的信息化建设就是一个例子。

三、对我国税收征管档案管理工作的思考与建议

（一）提高对税收征管档案管理的思想认识

从档案管理事业的整体看来，税收征管档案管理工作的发展滞后于文书档案、科技档案，究其原因就是中外对税收征管档案重要性的认识还未到位。我国的税收征管档案管理工作能否顺利发展，很大程度上要看思想认识是否正确、是否跟上发展需求。提高对税收征管档案管理的思想认识应该做到以下几个方面：首先是国家各级税务部门档案室要深刻认识到税收征管档案的重要作用，不仅仅是保管好税收征管档案，还要从中分析、挖掘出有价值的信息，作为今后税务工作开展可以查考的资料，更要为纳税人提供信息服务，树立为纳税人服务的基本理念。其次是国家各级档案行政管理机关，除了加强对各地区的普通文书档案的管理外，更要强化对专门业务档案的重视，注重制定专门业务档案的管理规范，指导地方税务部门档案工作的开展。最后是每个纳税主体要树立自身的档案意识，保管好自己的纳税档案，为国家积累特殊的档案财富。

（二）建立健全税收征管档案管理相关法律法规

中外在制定法律法规方面的侧重点不同，国外侧重开放利用类的法律法规的制定，我国主要侧重对各类档案保管期限、具体管理方法等法规的制定，因而我国可在继续借鉴、吸收国外制定开放利用法律法规经验的同时，着力完善与税收征管档案直接相关的法律法规。目前我国的税收征管档案工作的开展虽有法可依，但多为规范性或是指示性文件，具体的法律法规极少，执行的有效性也不足，因此要想规范国家税收征管档案管理工作，就需要补充和完善税收征管档案管理法律法规，要有统一的立法。首先人大立法先于行政立法，在缺乏统一的税收征管档案管理法律法规的情况下，国家立法权力机关更应加紧对相关法规的制定，以体现税务档案工作中法治的特点。其次是各地区的税务机关可以依据国家总体性的税收征管档案管理法规制定本机关的档案管理法规，但必须坚持“总体一致、局部调整、避免冲突”，确保税收征管档案工作的标准化。

（三）建设税收征管档案管理专业人才队伍

人才问题是中外均应关注的重点，税收征管档案管理工作的发展也依赖于管理人员综合素质的提升，他们既要有专业的档案管理知识，也要对基本的财税知识有所了解。打造一支优秀的税务档案管理人才队伍，一方面要注重引进专业的档案管理人才，各级税务机关应招聘专职的档案管理人才；另一方面要注重对人才的后期培养，使他们不断更新专业知识和技能，以满足税收档案工作发展的需要。如何培养人才可以从内外两个方面考虑：对内，各税务机关之间互相交流档案管理成功经验，彼此指导档案工作的发展，建立税务系统的档案管理“样板室”推广至各个税务机关；对外，各地区档案行政管理机构定期对税务机关的档案室进行指导，传授最新的档案管理知识，提高工作水平。

（四）加大对税收征管档案管理信息化建设的投入

现今全球信息化正加速推进，各项事业要想长足发展，就应紧跟信息化的步伐，对此，国外税务事业的信息化建设工作比我国先进，但针对局部，如税收征管档案工作的信息化建设未被重点关注。基于此，我国应在学习国外税务事业信息化建设的先进经验的同时，投入精力发展税收征管档案管理信息化。作为税务事业的一部分，税收征管档案管理的发展状况也关系着整个税收征管工作的发展，国家应当提高对税收征管档案管理信息化建设的重视度。在财力上，着力支持开发税收征管档案管理系统，强化对税务档案资料的电子化管理。在物力上，配置档案管理的计算机、机房、网络等基础设施，提供档案信息化管理所必需的物力资源。在人力上，从计算机人才队伍中选调部分人员协助税务部门的档案人员进行档案的现代化管理，并传授现代信息技术，培养兼具档案管理知识、税务知识和现代技术的综合性人才。

注释及参考文献：

[1]国家税务总局.税收信息化基础知识[M].北京：中国税务出版社，2004：79.

[2]刘金桥.高校财会档案管理问题及对策研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.

[3]陈闻.税收档案管理信息系统的设计与实现[D].成都：电子科技大学，2013.

[4]庞美燕.税收信息化环境下征管档案管理研究[D].南宁：广西民族大学，2009.

[5]冯冬青，周倩.浅谈税收征管档案在税收征管工作中的作用[J].山东档案，2007(6)：33.

作者:刘鑫