共产党依法执政管理

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在中共十六大报告中指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持三者的有机结合与辩证统一，是中国特色社会主义民主政治的基本特点，也是依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求。共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政能力，提高拒腐防变和抵御风险的能力，是在共产党执政条件和社会环境深刻变化的新形势下，坚持和改善党的领导面临的新的历史性课题。中共十六大将坚持依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容，是从制度和法律上加强和巩固党的领导，推进依法治国进程的重大举措。我们必须牢牢把握党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，坚持依法执政，不断深化对共产党执政规律的认识，树立依法执政的观念，提高依法执政的能力。

一、依法执政是党的领导方式和执政方式的新发展

政党作为现代政治的产物，其基本目的是通过实施对国家和社会的领导，控制政治过程，实现自己的纲领，体现一定阶级、集团或阶层的利益。政党领导是现代国家政治过程的基本特征，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的政治主体。（注：参见王沪宁《比较政治分析》（上海人民出版社，1987年）第111页。）在不同的国家，由于政治制度特别是政党制度的差异，政党参与政治过程尤其是实现其对国家和社会领导的方式和特点有很大不同。在民主政治和法治的条件下，政党参与政治，实现对国家或社会的领导是按照法治的要求进行的。依法参与政治，依法实施对国家和社会的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式法治化，是现代民主政治的基本特征，也是现代政治文明的重要内容。当然，即使在民主政治和法治的条件下，不同的政党因其在国家中的地位不同，与国家政权和法律的关系不同，实施领导的具体对象、范围和方式也不尽相同。就执政党而言，党的领导包括对国家和社会的领导，其中，党对国家政权的领导即对国家权力的掌握、控制和行使则称为执政。执政是一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动。或者说，执政是一个政党在国家政权中占主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理过程中的活动。非执政党的领导往往是对社会中的某些领域某些部分进行领导，不可能直接实施对国家的领导，也不可能对全社会实施领导。执政党的领导与非执政党的领导，无论从领导范围、领导任务还是从领导方式来看，都有很大区别。

就执政党而言，执政党的执政活动也不同于执政党所从事的其他一般的政党活动。执政活动是一种特殊形态下的政党活动。一般的政党活动并不必然是在国家政权内的活动（注：并不是执政党的所有活动都属于执政，执政党还有大量的政党行为不属于执政的范畴。在严格意义上，执政活动是一种产生法律约束力的法律行为。但是，正如本文后面将要分析的，在法制不健全的状态下，执政党的执政活动和执政党对社会的领导活动往往难以进行严格的区分。），而执政则必然是在国家政权机构内部的活动。如果说一般的政党活动是以政党为主体所从事的政治活动的话，那么，执政则是以国家政权机关为主体所从事的政务管理活动。执政党领导国家，直接控制着国家政权，因此执政集中表现为通过法定程序使党的主张转化为国家意志，上升为法律，成为全社会遵循的制度和规范，进而实现对国家和社会的全面领导。执政党的主张与国家法律的一致性，是执政党依法执政的基本前提。一般的政党活动只有限地影响到其活动所直接涉及的人民群众；执政活动则必然影响到全体社会成员。执政党的一般政党活动可以将本政党的主张通过思想宣传的方式和党组织、党员的表率作用让人民群众了解并接受，但并不对人民群众产生必然的约束力；执政活动则对全社会成员产生法定约束力。

依法执政作为现代民主法治国家的基本原则，是仅就政党的执政行为和活动而言的。这是指，一个政党依照法律进入国家政权并在其中处于主导地位，且依照法律从事对全体社会成员发生约束性的影响的国家政务管理活动。（注：依法执政并不意味着执政党的一切活动都由法律规范。执政党的内部活动并不由法律规范，执政党的一般社会活动法律也不直接规范具体的行为模式，而只是规定不可逾越的界限。）就一个特定的政党而言，党的领导具有丰富的内涵，包括了党的领导地位、领导性质、领导范围、领导方式、领导体制和领导任务，等等。在不同的历史时期，党在国家中的地位、所处的环境和任务不同，党的领导也有不同的含义和要求。（注：在新民主主义革命时期，党的领导的主要内容是革命，即领导人民夺取政权。在社会主义时期，党的领导的主要内容是执政，执政是党的领导的集中体现。参见《论有中国特色社会主义》（中央文献出版社，2002年）第598页。）

中国共产党是中华人民共和国居于执政地位的党，党的领导首先是指党对国家的领导，即共产党的执政地位，也包括对社会各个阶层、各个领域的领导。由于党在国家中居于执政地位，党对全社会的领导主要是通过执政活动来实现的，即党以国家政权的名义依法对各种社会关系进行规范和调控。当然，党的执政活动并不能取代党对社会的其他领导方式，在各个不同的社会领域、社会阶层、社会团体和组织中，党领导社会的方式也有变化。但即使在党的组织直接领导和管理的社会领域和社会组织中，党通过国家政权并以国家意志表现的法律实施领导，依然是党必须遵循的基本准则。

中国共产党已经走过了八十多年的光辉历程。坚持共产党的领导是中国人民在长期奋斗实践中得出的基本结论。但是，在不同的历史时期，由于党在国家中的地位、党的任务和所处的环境不同，党的领导有不同表现形式，坚持党的领导与国家法律的关系也有不同的性质和要求。中共十六大将坚持依法执政明确为党的领导的重要内容，就是在科学总结党从革命党到执政党，从完成革命任务的执政党到领导国家建设的执政党的长期实践成果，正确判断党在新世纪面临的新变化、新挑战、新考验的基础上，做出的新选择。依法执政是党在新的历史条件下领导方式和执政方式的创新，是党坚持与时俱进、坚持先进性、坚持执政为民的制度创新。

在新民主主义革命时期，中国共产党是领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，党的领导任务是动员人民群众进行新民主主义革命，推翻帝国主义压迫，推翻国民党反动政权，建立人民当家作主的新政权。党在新民主主义革命中居于领导地位，但是在国家中没有执政地位。由于国民党政权实行法西斯统治，共产党甚至连合法存在的地位都没有。无数共产党员和革命志士倒在了国民党政权以法律名义举起的屠刀下。共产党是一个没有合法地位的革命党，与国民党的国家政权是根本对立的，与国民党政权制定的法律也是根本对立的。即使在国共合作时期，共产党与国民党政权及其法律制度依然保持着很大的独立性。这种状况决定了共产党的领导性质、领导范围、领导方式和任务。共产党的领导主要体现在对革命的领导权和党组织对社会的直接领导。共产党在革命中的领导地位主要表现为对革命力量中的社会各阶层的领导、对革命武装的领导、对统一战线的领导、对思想文化战线的领导，而不是对国家政权的领导。这是中国共产党在半殖民地半封建的社会中领导人民革命的基本情况。在西方资本主义民主制度下，无产阶级政党组织形式可以是合法的，并有可能在法律范围内以长期合法方式动员社会力量。但是，在国民党的法西斯专制统治下，一无民主，二无法治。共产党连合法存在的地位都没有，更谈不上依法领导、依法争取执政地位的条件和环境，这就决定了中国共产党对革命和社会的领导根本不可能利用国民党政权的法律制度资源，采取合法的方式进行，而只能运用党的政策，宣传、组织群众，直接动员社会力量，建立党直接领导的革命武装，与国民党控制的国家政权以及通过法律体现的国家权力相抗衡。（注：曾经论述了共产党领导中国革命的特殊性，他指出：“中国的特点是：不是一个独立的民主的国家，而是一个半殖民地的半封建的国家；在内部没有民主制度，而受封建制度压迫；在外部没有民族独立，而受帝国主义压迫。因此，无议会可以利用，无组织工人举行罢工的合法权利。”因此，“在中国，主要的斗争形式是战争，而主要的组织形式是军队。”参见《战争和战略问题》，《选集》第2卷，人民出版社，1991年，第542、543页。董必武也指出人民夺取政权是不依靠法律的，依靠法律是不行的。参见董必武《论社会主义民主和法制》（人民出版社，1979年）第79页。）与此相联系，武装斗争也就必然成为中国共产党领导中国革命的主要形式。武装斗争是突破国家法律制度的一种最极端、最激烈的方式。尽管在中国共产党创建的根据地，也制定了一些临时性的法规，并通过法律对根据地的政权和社会实施领导，但在战争环境下，政权建设本身主要不是以法制为基础的，共产党对根据地政权的领导与领导武装斗争是同一个过程。（注：指出，根据地的问题，首先就是武装部队问题。参见《选集》第2卷第423页。彭真在论述根据地政权建设时指出，根据地的政权建设要以群众为基础，以武装斗争为中心。在战争时期，党实施领导只能依靠政策。如果要讲法，就不能革命，就是维护三大敌人的统治秩序。那时候对反动阶级就是要“无法无天”，在人民内部主要讲政策。参见《彭真文选》（人民出版社，1991年）第491页。）在全国范围，从中国共产党领导中国革命的基本特点来讲，共产党的领导与国民党政权的法律是对立的。共产党领导人民夺取政权的过程，就是突破旧法律、废除旧法律的过程。（注：在中华人民共和国成立前夕，党中央指示，强调了国民党政权制定的法律与人民的根本对立，并宣布彻底废除国民党政权的六法全书。）

中华人民共和国成立标志着共产党已从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为领导人民掌握全国政权的执政党，党在国家中的地位，党和国家政权的关系都发生了根本性的变化。党的领导的内涵、要求和方式，也要随之变化。作为执政党，共产党的领导首先并主要是要通过执政来体现，其领导地位首先并主要表现为执政地位，其领导方式也首先并主要表现为执政方式。领导革命的党是直接对社会力量实施领导的党，而执政党首先是对国家政权实施的领导，并通过国家政权实施对全社会的领导。依法对国家政权和社会实施领导是执政党与革命党的重大区别。因此，正确处理党与国家政权、党与法律的关系，就成为一个政党从革命党转变为执政党在解决执政方式时必须面对的新课题。革命党的领导方式能否直接成为执政党的执政方式呢?不能。因为，党在国家中的地位变了，党与国家政权的关系、与法律的关系都变了。执政党的领导方式和执政方式不仅由执政党的地位所决定，还受到执政党面临的任务、所处的环境的制约。作为中华人民共和国的执政党，党的领导与法律的关系，经历了一个曲折的发展过程。

新中国成立初期，共产党已成为在全国范围执政的党，但还是一个肩负革命党任务的执政党。作为执政党，党担负起领导人民建设新政权的重任，依法建立了各级国家机构，并通过国家政权制定了一批重要的法律、法规，但是，还没有条件及时制定完备的法律来实施对国家和社会的领导。（注：新中国建立初期，《共同纲领》曾经起到临时宪法的作用。）由于政治经济情况变动很快，在各方面都制定带有根本性长远性的法律是有困难的。在法律还不完备的情况下，党中央确立的原则是：有纲领、法律、命令、条例、决议者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者，从新民主主义的政策。新中国成立初期，共产党作为执政党还必须继续完成民主革命没有完成的任务，如肃清国民党的残余势力，实行和其他民主改革。当时国家政权刚刚建立，缺乏比较完备的法律，而且民主革命遗留的任务本身具有其复杂性。这就决定了在当时的历史条件下，民主革命任务的完成不能单纯依靠法律来解决，而必须主要依靠党的政策，依靠人民群众的直接行动。（注：刘少奇在党的八大报告中曾经对新中国成立初期的这种状况做了解释，他说：“在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统治下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动。”参见《刘少奇选集》下卷（人民出版社，1985年）第253页。董必武在谈到党领导时说：“仅仅靠中央人民政府一个法律而不动员人民群众是不行的，必须发动群众，让群众来参加，问题才能解决得比较彻底。”没有大规模的群众运动，革命是不会彻底胜利的。在我们发动群众的时候，也只能讲明政策而不能以法律的严格规定来束缚群众的手足。见董必武《论社会主义民主和法制》第79-80页。）因此，党的领导方式和执政方式不可避免地具有过渡时期的特点。一方面，适应当时的革命任务，党通过国家政权制定了一些法律和法令，如婚姻法、法、工会法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、私营企业条例、劳动保险条例，等等。但这些法律和法令基本上是临时性的纲领性的。另一方面，废除旧法律之后，新的法律还没有制定出来。在国家和社会生活的一些重要领域，无法可循的现象比较突出。在这种情况下，党更多地运用政策直接动员社会力量来处理和解决国家生活和社会生活中的基本的重大的问题。运用国家政权的力量与党直接动员社会力量相结合，成为新中国成立初期党的领导方式和执政方式的特点，并且在某种意义上是以党直接领导社会力量为主。党组织在很大程度上行使着国家政权的职能（注：这种现象在当时就受到批评，彭真、董必武都强调，党领导国家政权，但决不是说党直接管理国家事务。政权机关对党委不是组织上的隶属关系。参见《彭真文选》第226-227页；董必武《论社会主义民主和法制》第36页。事实上，在新中国成立初期，党作为完成革命任务的执政党，主要方式是依靠政策办事，这种状况是难以避免的。），党的政策没有通过法定程序转化为以国家意志形式表现的法律，就直接对国家和社会发挥作用。在一定意义上，党的政策直接发挥了国家法律的作用。在执政党还面临着解决革命任务的历史条件下，党的领导方式和执政方式主要表现为依靠政策和群众运动，党的领导和执政方式还不具备法治化的基础，法律在党对国家和社会的领导过程中的作用十分有限。、镇压反革命、“三反”、“五反”，都是依靠群众运动，不是先有法律才搞起来的。而且，法律就是在群众运动中产生的。（注：董必武曾经谈到，法、惩治反革命条例、惩治贪污条例是从群众运动中产生的，都是在群众运动中总结了群众斗争的经验才制定出来的。当时党估计到不这样搞，就不能解放全国的生产力。见董必武《论社会主义民主和法制》第151-152页。）

1953年，中共制定了在过渡时期的总路线，国家建设第一个五年计划开始实施。共产党从一个完成革命任务的执政党，成为领导国家建设的执政党。领导国家建设的执政党与完成革命任务的执政党，不仅在领导任务方面有着明显的区别，其领导方式和执政方式也不同。国家建设的任务与革命任务性质不同，实施和完成的方式也不同。党不仅要按政策办事，而且要按法律办事。党要充分发挥国家政权领导社会的职能，并依法实行对国家和社会的领导，这是国家建设和社会发展对执政党的领导方式和执政方式提出的新要求，也是共产党执政规律的客观反映。1954年，中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设开始了一个新的阶段，也为党领导方式和执政方式的转变提供了法律基础。刘少奇在关于宪法草案的报告中指出：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须承担更大的责任。共产党党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”（注：参见《刘少奇选集》下卷，第168页。彭真在宪法制定后也强调说：“我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的，是适合实际情况的。目前我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”见《彭真文选》第266-267页。）社会主义改造的基本完成和社会主义制度的初步建立，是共产党领导国家和社会的新起点，中共八大对此进行了初步的探索。八大报告明确指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着转变，完备的法制就是完全必要的了。”（注：参见《刘少奇选集》下卷，第253页。董必武在八大的发言中提出，党的中心任务是领导国家建设，在这样的任务面前，党必须采取积极措施健全人民民主法制，依法办事是进一步加强法制的中心环节。见董必武《论社会主义民主和法制》第136页。）与此相联系，进一步调整党与国家政权的关系也成为党对国家实施领导面临的新问题。（注：邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中明确地论述了党政关系，他指出，党已经在国家中居于领导地位，但并不是说党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作与国家机关应有的界限。参见《邓小平文选》第1卷（人民出版社，1994年）第236页。）但是，八大提出的转变党的领导方式和执政方式的主张，并没有在实践中得到贯彻。1957年以后，党不仅没有能够实现领导方式和执政方式的转变，反而继续沿用新中国成立初期主要依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。1958年的“”就是以政策领导的群众运动式的搞建设，后来又用群众运动的方式大搞阶级斗争。主要依靠政策的领导方式和执政方式，其结果是限制了法律的作用，削弱了法律的权威，加剧了以党代政，党的组织实际上国家化了。这种领导方式和执政方式，使社会力量不断地以非制度化的方式冲击国家秩序和社会秩序，破坏执政党对国家和社会实施领导的制度基础，党与国家政权的关系、党与社会的关系、国家与社会的关系无法在制度的结构内依照法律来调整。由于共产党在成为领导国家建设的执政党之后，依然沿用过去革命党时期或新中国成立初期为完成革命任务所实行的领导方式，不重视法制，以政策代替法律，以党代政，以群众运动代替国家机关的管理，后来又发展到超越国家的法定程序，直接以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序，其结果必然使党与国家、党与社会、国家与社会等诸种关系，陷入不正常状态，进而出现“”无法无天的混乱局面，最终使党对国家和社会的领导受到极大的破坏。

产生上述现象的原因是十分复杂的。既有主观原因，又有客观原因；既有历史原因，又有现实原因；既与党在指导思想上出现的失误有关，又与党受到执政条件和环境的制约有关。

从历史原因来看，中国有几千年封建专制的人治传统，正如邓小平所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第332页。）不重视法律是中国封建政治传统的典型特征。在党领导人民夺取全国政权的过程中，由于没有合法斗争的条件，一切革命工作都是在突破旧法制中进行的，所以不信任法律、仇视法律的心理在党内和群众中有广泛而深厚的基础。新中国成立初期几次全国范围的群众运动取得了很大成绩，也在一定程度上助长了轻视法律的心理（注：董必武在八大的发言对此做了精辟的分析。参见董必武《论社会主义民主和法制》第134-136页。），党在民主政治建设中出现了以群众运动的方式追求直接的非制度化的民主，忽视国家制度的民主化、法律化的严重失误。由于党是在外部封锁状态下领导国家建设，与高度集中的计划经济体制相适应，形成了党的一元化领导体制。在这种领导体制下，党的政策在更大范围直接调控国家事务和社会事务，势必导致党直接行使国家机关管理社会的职能，国家机构作为执政党实现对社会领导的基本力量受到严重削弱，法律作为国家管理社会的手段也被党的政策所取代。在和平建设时期对国家和社会的领导过程中轻视甚至否定法律的作用，以党的政策取代法律，是共产党作为执政党应当永远汲取的教训。

经历十年动乱以后，党在领导改革开放和现代化建设事业的过程中，提出了坚持和改善党的领导的任务。邓小平明确指出要改革党的领导体制、改善党的工作状况。他说，以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。（注：参见《邓小平思想年谱》（中央文献出版社，1998年）第122页。）1982年，中共十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。同年，宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中共十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，到十六大明确提出依法执政。这些都表明，共产党正在从治国基本方略的高度，从制度创新和法治的层面上解决党的领导方式和执政方式问题。

坚持党的领导与依法治国的统一，实行依法执政，是中国共产党自身情况变化的要求。具体说来，就是深刻指出的，中国共产党历经革命、建设和改革的长期奋斗，发生了两大变化：一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；二是已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。由此带来了党在新世纪必须面对并认真解决的两大历史性课题：一是提高领导水平和执政能力；二是提高拒腐防变的能力。社会主义市场经济发展带来的社会经济成分、社会组织形式和社会利益结构的多样化，国家与社会关系、政府与市场关系的规范化、法治化，要求执政党全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持执政为民，依法执政，领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。法律是以国家意志的形式所体现的最广大人民的根本利益，是党的主张和人民意志的统一。共产党坚持依法执政，就是要从制度和法律上保证党的执政活动始终代表中国最广大人民的根本利益。坚持依法执政，是共产党执政性质和目的的必然要求，是共产党准确把握时代特点、党的任务和新的执政条件，适应社会主义民主政治建设和法制建设的新要求，所做出的重大战略选择。

坚持党的领导与依法治国的统一，实行依法执政，是发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家的要求。民主政治是政党政治、法治政治，政党在宪法和法律的范围内活动，是法治国家对政党行为的基本要求，也是建设社会主义政治文明的应有之义。中国共产党是执政党，在国家政权中处于领导地位。但是，党并不谋求凌驾于法律之上和超越法律之外的特权。在法律面前，共产党同其他派、团体、组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。中国共产党在国家政权中居于领导地位，党依法执政的水平直接影响着国家权力能否严格依法运作。在这个意义上，实行依法治国，首先是共产党依法执政，只有坚持党依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关公正司法。依法执政是共产党作为执政党对国家实施领导的法治化。这对于推进社会主义民主政治建设，建设社会主义政治文明具有全局性的重要意义。

二、按照依法执政的要求改革和完善党的领导方式和执政方式

依法执政的主体是中国共产党，因此，坚持依法执政必须坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，在制度和法律上坚持和保证共产党的执政地位，这是坚持依法执政的基本政治前提。在西方国家，多元利益集团的存在以及由此而形成的政治多元化被认为是法治存在的前提。西方法治形成的历史表明，法治是建立在君主制官僚政治、贵族特权及中产阶级利益这三者之间的斗争和妥协之上的产物。后来，西方国家的法治又往往与政治上的多党制和三权分立联系在一起。中国是社会主义国家，我们实行依法治国、建设社会主义法治国家的政治目的和政治基础完全不同于西方资本主义国家，因此，中国不能也不应当照搬西方国家的多党制和三权分立。我们是在坚持共产党领导的前提下实行依法治国，建设社会主义法治国家，这是社会主义法治与资本主义法治的本质区别。在社会主义中国．坚持依法执政，实现党的领导和依法治国的统一，就是要从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。依法执政是加强和巩固党的执政地位的具体体现。

中国共产党坚持依法执政是在国家政权体系中依法对国家实施领导。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，宪法是国家政权体系运作的最高准则，因此，依法执政首先是依宪执政，是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。这是坚持依法执政的宪政基础。要严格按照宪法的规定和人民代表大会制度的要求，进一步理顺党和国家政权机关的关系，保证党在宪法和人民代表大会制度的构架内，领导和支持人民依法行使管理国家的权力，依法规范和控制国家权力，依法享有广泛的权利和自由。

依法执政要求中国共产党按照法治的原则对国家和社会进行领导，党必须在宪法和法律范围内活动是坚持依法执政的基本要求和原则。各级党的组织和党员的执政活动，都必须有明确的法律依据，并且严格依照法定程序进行。任何党的组织和党员都必须依法办事，不允许有超越宪法和法律的特权。

在中共十六大报告中提出了改革党的领导方式和执政方式的总体构想：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”根据这一构想，坚持依法执政，改革和完善党的领导方式和执政方式，应当从制度和法律上完善以下几个重要环节。

（一）依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力

执政党依法执政，首先就是通过一定的方式进入政权组织，成为国家政权机关中的领导党。执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。中国共产党由革命党成为执政党，掌握国家政权，是通过武装斗争方式进行的。但是，在成为执政党以后，掌握和控制国家权力的方式就要发生根本性的变化。中国共产党要长期执政，就要使党进入国家政权组织、掌握和控制国家权力的方式制度化、规范化、法治化。在一个法治国家中，并不是任何政党都可以成为执政党，也不是任何政党以任何方式都可以进入国家政权组织。根据民主政治和法治的要求，依法执政首先意味着，党依照宪法的规定以法定的途径进入国家政权组织。

在我国，宪法和选举法、国家机关组织法明确规定了一定形式的国家组织和产生一定的国家组织的法定程序和方式。这是全国人民意志的体现，也是党的意志和主张的体现。依法进入国家政权组织，就是依照体现党和人民意志的宪法和法律所规定的方式，进入国家政权组织。

由于各国的政体组织形式不同，对政党进入政权组织的含义的理解也各不相同。譬如，在议会制共和国和君主立宪制国家中，认为国家主要权力机构就是议会，所以，一个政党的代表进入议会，就意味着进入国家政权组织；在总统制共和国中，认为国家权力机构包括议会和政府，所以，进入议会和进入政府都意味着进入国家政权组织。我国实行人民代表大会制度，依照宪法规定，人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为人民行使国家权力的机关，由人民代表大会产生其他国家机关。中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织，首先是依法广泛动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关，选派党员依法通过选举进入各级国家权力机关。

中国共产党在领导人民夺取政权的奋斗过程中，曾经在革命根据地就党依法进入政权组织做过积极的探索，努力为人民群众通过选举充分表达自己的意志和选择创造制度条件。早在江西革命根据地时期，共产党领导建立的中华苏维埃共和国就颁布了《中华苏维埃共和国选举细则》（1931年）。1933年8月，中华苏维埃中央执行委员会颁布了《苏维埃暂行选举法》。抗日战争时期，共产党领导下建立的各抗日根据地相继制定了《晋察冀边区选举条例》、《晋冀鲁豫边区参议会选举条例》、《晋绥边区参议会选举条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等。这些选举条例在中国宪政史上首次采用普遍、直接、平等、无记名投票选举制。（注：胡盛仪、陈小京、田穗生：《中外选举制度比较》，商务印书馆，2000年，第52-53页。）1953年2月，根据起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出的原则，共产党领导制定了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了新的选举法。该选举法经1982年、1986年、1995年三次修改和补充，更加趋于完善。共产党作为代表中国最广大人民根本利益的执政党，将进一步完善选举制度，自觉地遵守宪法和选举法的规定，遵从人民意志的选择，通过法定的程序和方式进入国家政权组织。

其次，中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织，还表现为党依照法律程序向国家机关推荐重要干部，并通过在国家机关的党的组织和党员的活动保证党推荐的干部依法担任国家机关的领导职务。这是中国共产党依法进入国家政权组织的重要环节。任何一个国家的执政党都理所当然地由党的领袖担任国家机关的主要领导职务，并且推荐本党的干部执掌国家机关的重要岗位。执政党不可忽视对国家政权机关领导岗位的掌控，这是通例。但是，执政党对国家机关领导岗位的掌控又要通过法律和法定程序来实现，这是法治原则的要求。

根据中国的宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等法律规定，党组织分别向全国人民代表大会推荐国家主席、副主席候选人，中央军事委员会主席候选人，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长候选人，通过当选的国家主席向全国人民代表大会提出国务院总理人选供全国人民代表大会决定；分别向地方各级人民代表大会推荐省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长候选人，以及地方各级人民法院院长、人民检察院检察长候选人。按照法治原则和依法执政的要求，共产党向国家机关推荐重要干部的方式、范围和程序还需要在制度和法律上进一步改进和完善，要根据不同国家机关的性质、职能和工作特点，将党推荐重要干部具体化、规范化、法治化。

第三，中国共产党是在国家政权中居于领导地位、发挥领导核心作用的党。一个政党依法进入国家政权组织并不必然意味着处于执政地位。一般地说，只有在国家政权中居于领导地位、发挥领导作用的党，才能成为执政党。在社会主义中国，要从制度和法律上保证执政党的基本路线和基本方针的贯彻实施。在这方面，有两个重要的环节：其一，党依法通过法定的程序和方式保证在国家权力机关中共产党员居于多数。中华人民共和国建立以来，共产党作为执政党，以推翻三座大山压迫的历史功绩、率领中国人民建设中国特色社会主义的实际行动、胸襟坦荡勇于接受批评和改正错误的自我创新精神、不断清除腐败追求自身队伍纯洁的严密纪律、管理社会和引导国家前进的领导水平和执政能力、全心全意地谋求全中国最广大人民群众的根本利益的忠实无私的品德而一贯性地获得中国人民的信任和支持。所以，在历届和各级人民代表大会的代表选举中，共产党员代表总是占大多数。事实证明，共产党的执政地位不是自封的，而是人民选择、人民授予的。人民的意志是至上的法律，人民意志通过法定的形式得到表现，所以，共产党的执政党地位是依法取得的。其二，党委在同级国家政权组织中发挥领导核心作用。在国家政权组织中工作的党员要有执政党意识，自觉依法维护党的路线和方针，保证党路线和主张在国家政权体系内依法贯彻实施。

（二）坚持依照法定程序提出立法建议，从制度上保证将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律

执政党的执政活动不能简单地等同于在一个政党内部贯彻自身的决定、指示的活动。在政党内部，其决定、指示只要通过党内章程所规定的程序表现为政党内部的文件就可以。这种文件对政党内部成员有纪律约束力。但一个政党内部的决定、指示对该政党以外的成员并不自然地产生约束力。应当说，要求没有参加某个政党的社会成员遵守该政党的决定、指示，是于理不通、于法无据的。如果提出如此要求，表明这个政党的党外成员与党内成员没有任何区别，或者这个政党在潜意识中将所有社会成员都泛化为本党成员。一般的政党不能如此简单地要求非该党成员遵守和服从本党内部的决定和指示，执政党也不能如此。执政党执政当然要在全国贯彻本党经一定程序所形成的有关政治、经济的大政方针、社会管理方面的主张和决定，但执政党也不能简单地将本党的方针、主张、决定直接变成国家政权的管理活动和行为，不能简单地以本党的方针、政策、主张、决定作为要求全体公民服从的依据。面对全体公民，面对一个国家的全体社会成员，执政党必须将本党的有关政治、经济、社会管理的政策、方针、主张和决定提交出来，由国家立法机关代表人民决定是否上升为法律。这种由执政党提交主张、由人民做出决定的过程，在实践上就是立法的过程。也就是说，执政党要通过法定程序参与和从事立法工作，力争在将本党的主张和决定被代表人民意志的国家立法机关所接受和通过，以至上升为法律。一般来说，只有这种由国家立法机关所通过的法律，才是执政党依法执政的依据。

执政党将自己的主张通过立法程序上升为法律是法治原则的普遍要求，是依法执政的重要环节。中国共产党在执政以后的相当长时间内还不善于将自己的政策主张通过立法程序上升为表现为人民意志的法律，不善于通过实施法律的方式去贯彻自己的政策主张，而是习惯于党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示。这表明，共产党还没有自觉地意识和适应由一般政党、革命政党的角色向执政党的角色转换。

十一届三中全会以后，中国共产党在致力于推进社会主义法制建设的同时，也在逐步地探索改革执政方式的道路。中共十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是我党在领导人民进行经济体制改革方面做出的重大决策。为了使这一决策能够成为由国家机关贯彻实施于国家经济改革活动中的指导方针和原则，中共中央于1993年2月14日向七届人大常委会提出了关于修改宪法部分内容的建议，建议将建立社会主义市场经济体制以宪法的形式确定下来。七届人大常委会第三十次会议讨论了这个建议，并通过了宪法修改草案，提交八届全国人民代表大会第一次会议审议。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过了宪法修正案，使社会主义市场经济体制在我国成为得到宪法确认的体制。1997年9月，中国共产党召开了第十五次全国代表大会，大会通过的政治报告提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略。为了使这一治国方略所体现的法治原则成为指导国家政权机关活动的确定不移的原则，党在经过充分的调查研究、征求意见的基础上，于1999年1月22日向第九届全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容的建议。九届全国人大常委会第七次会议经过认真的讨论，接受了这个建议，并依宪法规定的修宪程序向九届全国人大第二次会议提出了宪法修正案草案。全国人大代表们在经过认真的审议后，普遍表示赞同，以绝对多数票通过了宪法修正案。从此，法治原则在我国宪法中得到确认。这些都表明，中国共产党在向依法执政的道路上已迈出探索前进的步伐。中共十六大报告中正式提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，说明我们党已明确了法治状态下的执政方式。

这种执政方式不仅对于适应中国共产党的执政地位、贯彻法治原则来说是必要的，而且对于保证它在国家政治生活中始终处于领导地位来说也是可行的。由于在各级人民代表大会中的中共党员代表占有多数，就可以确保党制定的大政方针、政策主张能够通过正当的法律程序上升为国家的法律。这是保证中国共产党依法执政的可靠基础。

（三）改革党的领导体制，保证国家机关依法行使职权

执政党的执政行为和非执政党的一般政党行为的一个重要区别就是，执政党可以通过、也应当通过由本党推荐当选的领导干部所任职的各个国家机关贯彻实现自己的执政主张和意图；而非执政党只能直接通过自己的党组织的活动和行为来力求实现本党的政治主张。由于非执政党的党组织自身不是国家权力组织机构，没有宪法和法律所规定和赋予的对全国公民具有拘束力的权力，因此这种非执政党党组织的活动在国家政治生活中的影响力是间接的、有限的。

对于执政的中国共产党来说，要有效地将本党的执政意图和主张加以贯彻，就应当通过国家各职能权力机构行使法定权力。执政党不应当直接通过自己的政党组织本身去贯彻已上升为法律的执政意图和主张，而撇开由本党推荐当选的领导干部所掌握的国家各职能权力机构或将这些机构的职能虚置，其理由是：只有国家职能权力机构享有宪法和法律所明确规定和赋予的权力，而政党组织却不享有这种权力。在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，直接通过政党组织贯彻执政意图和主张，就会使政党组织和国家权力组织机构混淆不清，使政党的职能同国家职能权力机构的职能混淆不清，易于导致党不管党、政不从政的政务混乱无序，易于导致党政权力的矛盾和冲突。在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，再直接通过政党组织贯彻执政意图和主张，表明该政党还是将自己视同于一般的非执政党，表明该政党尚缺乏自觉的执政意识，也表明该政党还没有把国家职能权力机构看做是被自己所掌握控制的权力机构，或者说还把国家职能权力机构视为异己的机构和力量。

依法执政意味着中国共产党的领导方式尤其是执政方式的重大变革。党的领导方式和执政方式是通过党的领导体制来体现的，它集中地反映了党和国家相互关系的具体形式。党的领导体制不改革，就无法实现党的领导方式尤其是执政方式转变。党的主张经过法定程序上升为法律之后，就具有至高无上的权威，任何一级党的组织都必须在法律范围内活动。目前，这一原则在现实生活中贯彻实施有一定的难度，其原因就在于党的领导体制与这一原则的基本要求还存在不适应的问题。由于党组织与立法机关的关系尚未理顺，党的政策转化为法律的制度化方式没有从体制上彻底解决，改革与发展的重大决策和立法的结合存在着体制上的障碍。在法律的实施方面，党的组织与行政执法机关、司法机关的关系也没有理顺，体现全党意志的法律在实施过程中时常受到某些干扰，其结果是法律和中央的权威都受到影响。这一矛盾严重制约着党的执政方式的转变和依法治国的进程。党是我国社会主义事业的领导核心，也是依法治国、建设社会主义法治国家的领导核心。如果我们不能正视和解决党的领导体制与依法治国在某些环节上存在的矛盾，就无法实现坚持党的领导与依法治国的统一。

由于历史的原因，中国共产党曾长期受到简单的以党代政所导致的党政不分的困扰。早在抗日战争时期，邓小平曾严厉批评一部分同志错误理解党的领导的含义，并指出由此导致的对抗日民主政权建设的不利影响，“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。”（注：《邓小平文选》第1卷，第11页。）

在处于执政地位且由本党推荐当选的领导干部掌握着国家各职能权力机构的情况下，执政党应当充分发挥它们的职能，通过这些职能权力机构依法行使权力、贯彻以法律的形式表现出来的本党执政意图和主张。在总结以往执政方式的经验和教训的基础上，在中共十六大报告中提出：“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。”党的组织必须根据宪法和法律的规定，依照法定程序与国家机关发生关系，在此基础上形成制度化的法律关系，依法对国家实施领导。必须根据依法治国的要求，认真研究和解决党的领导体制与依法治国要求不适应的问题，进一步改革党的领导体制，为实现党的领导方式尤其是执政方式的转变奠定制度前提。

在坚持中国共产党依法执政过程中，要正确认识和处理国家机关依法行使职权与党的领导的关系。

首先，不能将各级权力机关依法行使职权同党的领导对立起来看待。在依法执政的情况下，各级人民代表大会及其常务委员会依法履行国家权力机关的职能，依照法定程序制定法律、法规，选举国家各职能机关的领导人，并对他们进行监督，不能将这种履行法定权力的行为同党的领导对立起来看待。各级党委应当支持各级人大及其常委会依法履行职能，而不是干预或代替它们履行职能。各级人大及其常委会依照宪法和法律行使职权，这本身就体现了党的领导，因为宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。

其次，不能将各级行政机关依法行使职权同党的领导对立起来看待。在依法执政的情况下，各级政府机关依法行使行政权力、执行国家和地方权力机关的立法，直接向同级人大及其常委会负责并接受其监督，不能将这种宪法规定的权力构架下的依法行政行为同党的领导对立起来看待。各级党委应当支持各级人民政府的依法行政行为，而不是直接干预或代替它们履行职能。执掌各级政府领导权的都是各级党委推荐当选的党的干部，他们领导政府的行政行为本身就是党的领导的具体体现。各级人民政府依照宪法行使权力和通过贯彻执行法律、法规实现对社会的管理，这更进一步体现着党的领导。

第三，不能将各级司法机关依法行使职权同党的领导对立起来看待。根据我国宪法和相关的法律规定，人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权。人民法院、人民检察院依照宪法授权的范围行使权力，在审判和检察工作中只服从法律，这就体现着中国共产党通过法律对司法工作的领导。

第四，不能将各级党委在依法执政中支持各方面独立负责开展工作视为放弃领导。根据中共十六大报告的构想，在依法执政的情况下，党委要支持各方独立负责地开展工作，不能将这种支持理解为对各种组织放任不管。实际上，十六大报告要求，在依法执政的情况下，各级党委要在同级各种组织中继续发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，总揽全局、协调各方，在支持各方独立负责地开展工作的同时，保证各方步调一致地实现党的执政意图和主张。这是在依法执政的条件下对各级党委赋予更大的责任，提出了更高的要求。党要根据总揽全局、协调各方的原则，依法加强对国家政权组织的领导，充分发挥国家政权机关中党的组织的领导作用，强化在国家机关中工作的党员的执政党意识，保证党在国家政权中的领导