外资银行监管
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[摘要]近代中国被动开放银行业，政府无力尽监管之责，外资银行一旦经营失败给国家和人民带来巨大损失。而现在银行业全面开放是我国的自主选择，在借鉴历史经验的基础上，对外资银行的监管要有全面和清醒的认识。全面开放并不是放任，监管也不意味着制约，要在开放中不断完善对外资银行的监管。
[关键词]银行业开放；外资银行；监管；近代中国
一、银行业全面对外开放挑战我国银45-监管
随着经济金融全球化的发展，银行业对外开放的趋势越来越显著，各国银行纷纷开辟第二母国市场，寻求新的业务增长机会，实现业务多元化发展。这种趋势不仅表现在西方发达国家，也同时表现在新兴市场国家和地区。而且有越来越多的跨国银行将其经营目标定位为争取在新兴市场做根植银行(Embeddedbank)，即从一个外来银行调整为做当地最大的外资银行、做和当地银行一样的大银行。随着外资银行的大量进入，许多新兴市场国家和地区的银行资产总额中外资银行所占比重迅速上升，截至2004年底，多数中东欧国家的这项比例已经超过了80％；拉美地区多数国家接近和超过50％；亚洲地区总体上比例较低，但香港和新加坡都超过了70％。
自改革开放以来，我国银行业对外开放已经走过了26个年头，尤其是人世后，对外开放的深度和广度均发生了质的变化，大量外资银行进入我国，把我国作为新的利润来源地。截至2006年9月末，营业性的外资银行机构数量达到269家，比人世之初增加了98家；非营业性外资银行机构即代表处也增至242家，这些代表处在未来很可能升格为营业性机构。人世五年里，外资银行在华总资产几乎翻了一倍。在市场份额方面，从全国范围看外资银行的地位变化不大，但在上海，这个比例已经超过10％。在全国外汇贷款和贸易融资市场，外资银行的份额已经分别达到20％和25％。
2006年底，人世过渡期结束，我国银行业进入全面对外开放阶段，这将会给金融部门的发展以及经济的增长带来多方面的影响，免不了使人产生各种顾虑，担心国内金融部门被外资控制，由此更进一步担心开放给银行体系甚至是整个金融体系和国民经济增长带来不稳定性，威胁国家金融安全。事实上，随着银行业全面对外开放，外资银行大量进入，东道国的银行监管难度往往明显增大，给银行监管带来了更大的挑战。但面对挑战，我们应该做的不是不开放或与市场化方向背道而驰，而是要在坚持开放和市场化的前提下，采取有效应对措施。银行业开放是否会加剧金融不稳定性，在很大程度上取决于一国(地区)是否具备完善的银行监管框架。全面而有效的银行监管，可以使金融动荡发生的可能性降到最低。
二、近代中国的经验和启示
银行监管是否全面有效在很大程度上决定了银行业对外开放对一国的影响是正向的还是负面的。在这方面近代中国历史上的经验教训值得吸取。事实上，我国对于外资银行的大量涌入并不陌生。一个多世纪以前，当中国还没有一家中资银行的时候，麦加利、汇丰等外资银行就已经在中国的金融市场上确立了根深蒂固的基础。历史往往有惊人的相似之处，一百年后的今天。外资银行再度进入中国，其中多数与中国市场渊源很深，在中国已有上百年的历史。百年前的中国，国力孱弱。金融业完全控制在外资银行手中，银行业被动地对外开放，根本谈不上对外资银行的监管。外资银行凭借其在华的种种特权在中国发行纸币、开展存放汇等银行业务，垄断了中国的金融，而一旦经营失败，给国家和人民带来巨大损失。北洋政府时期成立最早倒闭也是最早的中法实业银行就是一个例证。
中法实业银行成立于1913年，名义上是中外合办银行，但实际上占其资本三分之一的中国的股份是由法方出借抵充的，权力由法方总揽。该行取得经营中外各国商务、贸易、汇兑并各项借款的特权，其发行的纸币流通各地，为数颇巨。1921年7月，巴黎总行因投机失败而停业，累亏达五百兆法郎之巨。在华的各分行同时清理，纸币停止兑现。北洋政府迫于舆论压力，责成北京银行公会协助收兑，由财政部应付该行欠款中扣还。其后一个月内，北京、天津、上海、汉口的银行公会共兑入纸币2099162元，尚未兑取的仍有227065元。当时国人对于外资银行“素来想象其稳实可靠，因而信赖之，是以外国银行以及中外合办之银行，其营业均甚发达；在外人心目中，亦自以为优于我国之金融机关。”中法实业银行的倒闭，给迷信外资银行的国人一个深刻的教训。
但是国人并没有从此不再相信外资银行的“稳固无比”的光环，就在中法实业银行的倒闭仍使人记忆犹新。其受损者犹有余痛之时，华俄道胜银行又宣告停业清理。
其时，有识之士已经清醒地认识到外国在华银行不遵守我国法律的种种弊端，并呼吁“过于信赖外国银行”的国人要有清醒的认识，不要迷信外资银行，因为正是“上至国家公帑。下至庶民零款，泰半为彼所吸收，乃其结果仍以之转贷于我国商人，是以我国之财供彼投资、供彼获利，而犹以为外国银行之资产丰厚、信用稳固，抑何不察之甚耶”；还呼吁政府采取措施，除弊兴利，认为对外资银行应当实行如下规定：一是“禁发钞票”；二是凡欲在我国境内设立分支行者应“呈请注册”；三是将外资银行于营业范围之外兼营他业者“取缔营业”；四是外资银行除例行报告的报表外，我国政府应能“随时稽查”，以免其突然歇业给我国债权带来损失；五是虽然外资银行总行设于国外，但若遇其关闭歇业，其分支机构应依照我国法律“依法清理”。而不得借口其本国法律。但是现实中被动开放银行业的政府无力尽其监管之责。华俄道胜银行停业令之前，作为股东之一的中国政府并未收到任何通知，破产之事也未经过股东总会，政府预先并没有任何的心理准备和对策，国民更是无法规避风险，致使与中法实业银行如出一辙的银行倒闭再次上演。
一个多世纪过去了，如今面对众多外资银行的不再是积贫积弱的旧中国，而是国强民富的新中国。银行业对外开放，尤其是人世过渡期之后的全面对外开放是我国的主动选择。而百年后重返中国的外资银行，在实力和技术上都大大超过其前辈，且相比中资银行在某些方面仍占有优势地位，这给我国的银行监管提出了更大的挑战，对此我们要有清醒的认识。
三、银行业全面开放下对外资银行监管的正确认识
1对外资银行的监管不可缺位，全面对外开放并不意味着放任。
银行业的对外开放在对中国金融体系产生积极影响的同时，也将不可避免地带来一些风险。如今人世后五年过渡期已经结束，我国开始履行全面对外开放银行业的承诺。截至2006年8月末，在华外资银行不良资产率仅为0.79％，贷款损失准备金计提充足，多年来保持连续盈利；但同时，少数违反法律法规和不审慎经营的外资银行也凸显出来。为此监管当局加大了风险防范和查处力度，针对近年来查出的大额虚假交易、超范围经营人民币业务、关联授信严重超标等问题，先后取消了9名高级管理人员任职资格，罚款金额超过2亿元人民币。其中，银监会成立后的首张罚单就开给了号称美国第五大银行的美联银行。
2003年8月。美联银行北京、上海代表处因其违规开展经营性业务，主要是支票托付和信用证项下的索汇业务，接到银监会开出的罚单，非法所得被没收，并被课以同等数额罚款共计44万美元；同时，银监会还取消了美联银行上海代表处首席代表一年任职资格，上海代表处升格为分行的申请也遭驳回。事实上，2002年人民银行颁布的《外资金融机构驻华代表机构管理办法》明确规定，“代表机构及其工作人员，不得与任何单位或自然人签订可能给代表机构或其代表的外资金融机构带来收入的协议或契约，不得从事任何形式的经营性活动”。美联银行不能也不应该不熟悉中国金融监管法律法规，明知故犯，示范效应十分恶劣。
在人们的印象中，外资银行规模大、资金实力雄厚、管理先进，而且进入中国的外资银行大多是国际知名的大银行，具有良好的声誉和行业地位，应该不会违规。实际情况并非如此，外资银行也有良莠之分。规模较大、具有国际知名度的外资银行一般比较注重业务的合规性，在法律法规范围内寻求合理收益。但诸如少存多贷、将其在境内吸收的外汇资金调往境外套汇套利、转移利润逃避我国税收、少缴存款准备金、利用非价格手段进行不公平竞争等违规现象也并不少见。甚至有业内人士认为，在外资银行内部都或多或少地存在不同程度的违规行为，打法规的擦边球也成了外资银行内部公开的秘密。
美联银行事件提示我们，在对外资银行开放市场的同时必须实施全面有效的监管。进入中国市场，就必须遵守中国的法规和制度。全面对外开放不意味着放任。严格监管不能缺位。
2对外资银行的监管要不断完善，并非一蹴而就。
我国银行业对外开放经历了26个年头，对外资银行的监管也经历了一个不断完善的过程。从监管的法律法规上看，1985年颁布了《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》；在此基础上，1994年颁布了全面规范外资银行的第一部法规《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，该条例规定了外资银行在华经营的市场准入条件和监管标准，使外资银行在华经营逐步进入法制化、规范化的发展轨道；1996年颁布了《上海浦东外资金融机构经营人民币业务始点暂行管理办法》，进一步向外资银行开放了对外资企业及境外居民的人民币业务。亚洲金融危机之后，针对外资银行在华业务拓展放缓的情况。监管当局采取了一系列措施，促进外资银行在华发展，如允许外资银行加入全国银行间同业拆借市场、放宽外资银行经营人民币业务地域限制等，解决了外资银行人民币资金来源问题，促进其人民币业务的发展。
人世之后对外资银行的监管主要依据《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《外资金融机构管理条例细则》以及《外国金融机构驻华代表机构管理办法》和其它一些法规，并在2001年底针对世贸组织的要求进行过修改，银监会在2004年对《细则》进行过修改。如今，为了适应全面开放的新形势，实现国民待遇原则，使外资银行能够在规范的条件下享有与中资银行同等的待遇，监管当局对旧法规进行了修订，2006年12月11日《外资银行管理条例》开始生效。对外资银行监管的法律体系将在开放中不断完善，监管的专业化程度不断提高，增强监管的审慎性和有效性，采取多种风险防范措施，维护我国银行体系安全。
国外的经验告诉我们，即使是在美国这样的发达国家对外资银行的监管也并非一蹴而就。从1978年的《国际银行法》到1991年的《加强外资银行监管法》和1991年的《联邦存款保险银行改进法》，再到1997年的《K条例》以及最近对外资银行法律方面的一些修改，美国的外资银行监管也经历了一个渐进的过程。随着银行业对外开放的进一步深化，我国外资银行监管也需要不断深入、不断完善。
3对外资银行的监管并不意味着制约，与国民待遇并不矛盾。
监管并不是制约，严格监管是为了更好地开放。人世五年过渡期结束，我国要履行承诺，全面对外开放银行业，即给予外资银行国民待遇。对此要有正确的认识：首先，外资银行需要在满足我国人世承诺中保留的资格条件的基础上享有国民待遇。因为，根据《服务贸易总协议》(GATS)的定义，金融服务领域的国民待遇不是一种普遍义务，而是成员经过谈判、按照其承诺的金融服务范围及明确列出的适用条件，给予其它成员的待遇。我国在承诺中保留的资格条件主要是：外资银行在华设立金融机构的总资产要求、从事本币业务的资格要求等。对此，我国可自主决定中资银行是否也需适用，以及何时或是否对外资银行降低相关要求。其次，给予外资银行国民待遇要遵循审慎监管的原则。世贸组织成员已达成共识，纠正市场失灵和金融业外部效应需要规章政策，金融自由化所能带来的利益必须以国内存在合适的监管和规章机制为基础和条件。因此，世贸规则在推动各成员取消金融服务贸易壁垒和逐步实现金融自由化的同时，也强调成员可以出于审慎原因，为保护投资人、存款人和投保人等的利益，或为保证金融体系完整和稳定而采取相应措施。可见，成员采取审慎监管措施是不受《服务贸易总协议》自由化条款约束的。在银行部门，以下措施被公认为是审慎要求：对资本充足率的要求、对风险集中的限制和对风险管理系统的要求、流动性要求、禁止内幕交易和导致利益冲突的交易、不良资产分级和拨备的规定、对董事会成员和经理的“胜任和合格”测试、透明度和披露要求等。
只有正确理解外资银行享受国民待遇的具体含义，才能正确认识全面对外开放下监管不能缺位，监管也并不意味着制约，监管当局对外资银行所采取的监管措施也并不是对中资银行的保护，而是为保护存款人、投资人等的利益、维护我国金融体系完整和稳定所采取的审慎监管措施。
4对外资银行的监管实行“法人导向政策”，最大限度维护金融安全。
银行业对外开放促进了我国银行业监管水平的提高。在对外开放进程中，监管当局高度重视风险防范和审慎监管，参照国际惯例，逐步创造公平、统一、透明的监管环境。不断提高外资银行监管水平。为此，针对人世过渡期之后的新形势，2006年底颁布了修订后的《外资银行管理条例》，其主要内容就是实施法人导向政策，即鼓励外资银行设立或转为当地注册的法人银行。
按照巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》的要求，在我国境内注册的法人银行是中国法人，由注册国即东道国的监管机构承担主要的监管责任；而外国银行分行是境外注册银行的分支机构。主要由其母国监管当局承担主要的监管责任，东道国监管当局无法对其法人的资本充足率、损失拨备充足率、大额授信集中度、资金跨境流动以及存款支付能力等进行实时、有效监管，无法阻止和监控外国银行总行将分行的大额资金跨境转出。因此，借鉴国际通行的做法，从维护我国金融体系安全、保护我国存款人利益，以及加强对外资银行监管的主动性和有效性考虑，新《条例》以及中国银监会所颁布的新实施细则对法人银行和外国银行分行做出了区别对待。这也是在世贸组织规则所允许的审慎监管原则下做出的：规定。
综上所述，银行业的全面对外开放确实加大了银行监管的难度，对我国的银行监管提出了更大的挑战。但面对风险所应做的不是关上开放的大门，也不是与市场化背道而驰，而是要在开放中完善银行监管框架，提高银行监管水平。历史和现实情况都告诉我们，全面对外开放并非放任，对外资银行的监管不能缺位；对外资银行的监管也不是制约，而是为保护存款人利益、维护我国金融体系完整和稳定所采取的审慎监管措施。总之，正视全面对外开放给我国银行监管带来的挑战，正确理解我国全面开放银行业所需兑现的承诺，有助于正确认识这样一个事实：对外开放促进了我国银行业监管水平的提高，银行监管也必将在对外开放中不断完善。
