存款准备金制度管理

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摘要：无息存款准备金是一些新兴市场经济国家在货币没有实现完全可自由兑换、资本项目尚未完全开放的情况下，为减少国际资本过度流入，以“准备金要求”形式建立的一项过渡性措施。随着资本项目开放进程的加快，我国传统资本监管方式对短期流动资本监管的有效性不断下降。因而，引入无息存款准备金制度势在必行。

关键词：无息存款准备金(URR)；资本流入税；短期资本流动

在中国逐步实现人民币资本项目可兑换的进程中，如何加强对跨境资本流动(尤其是短期资本流动)的监管，对于维护国家整体经济金融稳定和安全，防范投机资本对国内经济的冲击，具有重要的现实意义。近年来，智利采取的无息存款准备金(简称URR)制度，得到了包括国际货币基金组织在内的众多国际社会的肯定。尤其是在东南亚金融危机过后，几位世界级经济学家，如极富盛名的诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨也曾高度赞誉了智利的这项资本监管措施。这项监管政策值得我国借鉴。

一、无息存款准备金制度的内容

无息存款准备金(简称URR)是一些新兴市场经济国家在货币没有实现完全可自由兑换、资本项目尚未完全开放的情况下，减少国际资本过度流入，抑制巨额资本突发性逆转，防范金融危机，开放国内资本市场的一项过渡性制度。URR制度要求境内借款人或境外投资者按流入资本的一定比例以规定的币种在中央银行存放一定的日期，但不支付利息。智利、哥伦比亚、巴西等国的实践已证明URR制度的可行性。其中，智利一直被作为最成功的典范。

20世纪90年代初期，巨额国际资本涌入智利，为减少外部冲击对经济的不利影响，智利当局采取了一系列措施，包括以“准备金要求”的形式建立对资本流入的监管。从性质上讲，无息存款准备金属于数量化的资本监管手段，其实质是征收资本流入税。通过设置准备金率，提高外资成本，在存在差异的国内外利率水平之间插入一个楔子，以提高本国货币政策的操作空间——既能控制国内的通货膨胀又能减小经常账户赤字规模，而且不迫使央行放弃汇率政策。无息存款准备金的具体操作方法是：一笔从国外进入智利的资金，必须将其数额的一定比例存入中央银行，存期至多为一年，不支付任何利息。一般来说，不同期限的资金有不同的存期。如，期限60天的资金，存期为60天；期限在一年内的资金，存期等同于期限；期限在一年上的资金，存期为一年。在实践中，URR的很多具体规定都发生了变化。1991年6月实施URR之初，贸易信贷并不包括在内，准备金率为20％，但一些私人部门很快找到了规避方法，将一些短期的外国间接投资虚报为贸易信贷所需要的配套资金。为杜绝管理中的漏洞，1992年5月准备金率提高到30％，存期被延长为一年，监管范围扩大到贸易信贷和外国直接投资项目的配套资金。1995年，监管范围进一步扩展到在纽约证券交易所交易的智利股票和国际债券的发行。1998年6月，为应对铜价格的下跌和国家经常项目赤字的增加，智利政府将准备金率降至10％，以寻求吸引更多的外国资金，在当年9月降为0，然而，相关法规仍要求外国资本在智利的停留期不得少于一年。自1991年6月到1998年9月期间，智利央行对准备金率、监管资金范围、征税的币种、存期、到期投资的再投资等方面做了修改和补充。

URR在智利的成功运用为新兴国家管理短期资本流动提供了宝贵的经验。更重要的是，在防范金融危机第一条防线单个银行的风险管理和第二条防线国家对银行系统的常规监管不充足的国家，URR将作为抵御银行体系出现动荡的第三条防线。由于银行能通过让企业从国外借款并把收益转移给他们的方式来规避上述监管，因此要求采取更宽泛的监管措施。金融稳定必须由限制国内所有实体借入国外短期资金的URR来支持。因而，借鉴智利URR制度经验，根据我国资本市场对外开放的实际情况，有必要引进URR制度。

二、我国现行跨境资本流动监管中的弊端

随着我国实现人民币经常项目可自由兑换，资本项目的开放进程逐渐加快。目前，我国有将近一半的资本账户交易已基本不受限制或有较少限制，有三成多受较多限制，严格管制的不到两成，人民币已在资本项下实现了部分可兑换。2002年12月1日，《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》的正式实施拉开了QFII在我国境内投资的序幕。中资企业对外投资限制也逐步放宽，2007年QDII进入实施阶段，资本双向流动的格局初步形成。然而，在资本项目开放的进程中，逃避资本管制的问题愈发突出。非法资本进出的表现形式可通过国际收支平衡表的“净误差与遗漏”项目反映出来。所谓“净误差与遗漏”，实际是政府所承认的追踪不到的资金流动。该项余额在借方表示存在资本外逃，余额在贷方表示存在非法资本流入。2002年，余额首次出现在贷方，表明人们对人民币的预期发生重大变化，出于套利的目的，投资者避开政府严格的外汇管理，买进人民币，资本通过非法手段流入。非法资本大规模流入股市和房市，引发房地产和股市泡沫，导致国内通货膨胀压力增大。在经济增长偏快和价格上涨压力较大的情况下，中国人民银行多次提高利率以进行宏观调控。然而，进入2007年后，全球货币政策的风向标开始发生变化。美联储为解决次级债带来的流动性匮乏问题采取了偏松的货币政策，不但向市场注入了大量的流动性，而且于2007年9月降低了联邦基准利率，国内外利率差拉大，升值预期进一步诱发非法资本的流入。这使我国进一步实施紧缩货币政策的空间缩小，利用货币政策进行宏观调控受到限制，国内流动性过剩火上浇油，一旦非法流入资本发生逆转，国内银行将因流动性不足而陷入困境，严重威胁国内金融体系的稳定。

造成跨境资本非法流动的原因主要有三方面：第一，外汇管理工作客观存在问题。突出表现在国际收支申报系统运行效率不高及外汇流动监测网络不健全。国际收支申报系统中，对金融机构外汇资产负债重点在于对其存量的监控，而外汇监测系统侧重于对流量进行跟踪。现行外汇监测系统技术手段较落后，尚未建立一套与国际接轨的电子系统对跨境资金进行监测。国际收支申报系统是一个集统计、管理和操作于一体的电子网络系统，作为全面反映一国国际收支状况的重要手段，是监控我国跨境资本流动的基础。在具体操作中存在问题，一方面，数据信息收集技术手段落后。国际收支统计监测系统以主体申报制为主要特征。在外汇管理局与银行之间的信息传递过程中，统计申报单充当了重要的反馈角色。因为通过统计申报单来收集信息的监管中，银行、企业和个人作为申报主体，有信息优势，处于主动地位，这种优势使现实中会出现漏报、虚报、错报等现象。另一方面，信息涵盖范围狭窄。国内的外资金融机构与其海外母公司、总公司之间外汇资金调拨清算不属于居民与非居民直接交易行为，然而却是跨境资本流动监测的对象，这部分资本在调拨清算过程中“跨境”，在国际收支统计中却不需要申报。因此国际收支申报的局限性在于，当一部分资本表现为“跨境”流动时，以交易主体所在地来判断是否“跨境”。第二，2007年是我国银行业人世保护期已结束，外资银行的扩张加大了资本监管的难度。目前，已全面向外资银行开放人民币业务，对其业务经营范围的自由度将不再有任何约束力。虽然外资银行对人民币业务的介入有助于提高国内银行体系的效率，然而外资银行毕竟与国际资本市场有千丝万缕的联系，外资银行业务经营范围的扩张必然削弱境外资本进入我国的壁垒，为短期资本流动提供便利。随着今年人民币业务的放开，外资银行在人民币业务方面的比重会有所增加，这无疑降低了我国资本监管的效率。第三，国际上近年来短期国际资本流动规模迅猛增长，外汇投机盛行，客观上也对我国资本监管提出了新的挑战。

我国正处于由计划经济向市场经济过渡的转轨期，鉴于现行资本流动监管中存在的问题，引入无息存款准备金制度，对于找准资本项目“管”与“放”、“堵”与“疏”的最佳结合点，趋利避害，改进和加强对资本流动监控，完善资本项目管理，具有重要的现实意义。

三、无息存款准备金应用前景展望

在URR如何实施问题上，并没有一个统一的结论，目前这项制度已在智利、泰国等国得到成功的应用。结合中国的实际情况，初步构架包括以下几方面：

(一)征收范围。没有必要对所有的短期资本流入征税，所以暂时考虑除贸易信贷外，对所有债务性资本流入，包括外商投资企业的对外借款，实施URR，要求境内借款人或境外投资者按流入资本的一定比例以规定的币种在货币当局存放一定的日期，但不支付利息。同时，改革QFII，待条件成熟后逐步将审批制改为核准制，对所有流入资金均执行URR。

(二)征收部门。虽然无息存款准备金类似于征税，但毕竟不属于直接征税措施，URR央行经常需要根据资金本流动状况对准备金率、监管资金范围、征税的币种、存期、到期投资的再投资等方面进行不断的修改和补充，而直接征税具有刚性，通常税率的调整要经过立法程序而难以频繁变动，因而资本流入税的征收权限可临时交由中国人民银行或国家外汇管理局。

(三)实施期限。根据国际经验，采取URR的经济体至少应具备以下两个特征：单个银行的金融风险意识淡薄，风险管理能力较差；整个银行体系的监管能力较弱。只有当我国充分加强了对银行体系的监管，并且不再需要以拒绝外国资金的方式辅助审慎监管，才可能取消URR。从我国目前银行业的改革状况来看，银行在改进风险管理及金融监管水平方面要走的路还很长。所以，作为防止金融动荡的防护线，URR必将要在我国存在一个相当长的时期。

无息存款准备金制度是一些新兴市场经济国家在货币没有实现完全可自由兑换、资本项目尚未完全开放的情况下，为减少国际资本过度流入，以“准备金要求”形式建立的一项过渡性措施。在完善的金融市场和健全的企业制度等条件具备之前，资本项目完全开放的目标很难实现。我国资本项目开放是一个渐进的过程，在这一过程中，资本流动特别是短期资本流动的风险会不断加大，引入无息存款准备金，根据资本流动的状况适时调整监管力度，改变资本跨境流动的门槛，对稳定国内金融体系，抵御金融危机，具有积极作用。转