国有商业银行治理

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摘要：中国国有商业银行治理结构有其特殊性，国家绝对控股导致干部行政化机制与负有执政党执政地位稳定的制度功能并承担相应的成本；作为出资人与所有者的国家并不直接对国有银行注入资本，但在很大程度上国家信用发挥支撑作用；建立了干部行政化机制，即中央金融工委领导国有银行高层人事的权力机制。因此，应进一步完善我国国有商业银行治理结构。

关键词：中国国有商业银行；治理结构；特殊性

近年来，我国国有商业银行治理结构改革取得一定进展，但有效性还不足，主要表现为：股东大会作为最高权力机构没能很好地履行相应的职责；董事会职能不健全，难以正常发挥作用；监事会工作流于形式，没有建立起以监事会为核心的监督机制；高级管理层是银行内部决策的核心，决策与执行一体化的问题突出，对高管层缺乏制度上的约束；激励机制不够有效。进一步完善我国国有商业银行治理结构要看到银行治理不同于公司治理的特殊性。商业银行是一个以货币为经营对象的特殊性服务业，它依靠对储户的负债进行经营活动，因而银行不仅要保护银行所有者的利益，更重要的是要保证债权人的利益。而弱势群体的债权人(居民储户)的高度分散性无法使其对银行进行有效的监督，这就要求国家必须在银行恐慌时承担起作为银行债务最后担保人的责任。而我国的国有商业银行治理结构又有其特殊性，需要我们深入研究并寻求完善的对策。

一、我国国有商业银行治理结构的特殊性

(一)我国国有商业银行由国家绝对控股，主要通过国家选派银行的领导人进行经营管理。在这种国家高度控股的银行治理结构下，激励的方式主要是行政升迁。

(二)作为出资人与所有者的国家并不直接对国有商业银行注入资本，但在很大程度上国家信用发挥支撑作用。我国国有银行的资本充足率与巴塞尔协议的基本要求还有一定距离，国有银行存在大量不良资产，远超过银行的风险防范标准，但国有银行没有出现挤兑现象，没有真正破产，反而存款不断上升，还能不断为企业和居民提供贷款支持，不断扩大业务范围，正是因为有国家信用的支撑。但这仅说明中国不缺乏纵向的信用关系，即人民对国家的信任，但横向的信用关系却一直没有建立起来，这也恰恰解释了目前普遍存在的银企信用萎缩和非国有金融机构出现的支付危机。支撑非国有经济外源融资机制的是一种横向信用体系，这种信用体系根植于社会成员的自律，主要依赖社会成员间的相互约束。通过股票市场的制约力量，在增加透明度、完善激励机制，加强监管等方面的公司治理作用是有限的。对于美国和欧洲来讲，董事会、证监会、监管机制顺利运行是经过两百多年的酝酿才慢慢形成，是西方宪政主义和法治在银行治理结构中的应用。完全照搬西方国家的公司治理方式未必能解决中国公司治理中的问题。离开政治体制和政党制度研究中国的国有银行治理结构注定是苍白乏力的。

(三)建立了干部行政化机制，即中央金融工委领导国有银行高层人事的权力机制。由此形成了党组织、监管当局、董事会、监事会的基本控制权框架。加上财政部、审计署、国家经委、纪委及监察部，而使国有商业银行的相关利益主体变成复杂的制约体系。这种机制对矫正国有银行内部权力结构的扭曲、减少基层行长的道德风险、减少地方政府对国有银行经营活动的干预、约束银行的高层管理者寻租设租等方面都是起到一定的作用，形成了中国特有的国有银行治理结构。国有银行的经营者面临双重激励，一方面国有银行作为企业，其经营目标是追求利润最大化；作为经营者，国有银行的行长受制于货币化激励，即国有银行行长都会追逐个人货币收入的最大化。但另一方面，国有银行作为准政府机关，行长又受制于行政级别激励，追逐个人政治效用的最大化，追求行政级别提升。由此导致经营者市场与官员市场的一体化，并加剧了中国的“企业经营者与政治家混业经营模式”。从这个意义上讲，国有商业银行进行股份制改造和上市不是解决产权不明和所有者缺位问题，而是解决国有商业银行行政化问题。在这种机制下，国有银行股东大会的职能是由若干政府职能部门来分割行使的(如业务上由中国人民银行负责，在出资人上由财政部负责，在人事、政治思想和党务工作上由中央金融工委负责，在涉及高级管理人员的经营违法犯罪上由金融纪委与监察部负责，作为国有企业又得接受国家审计署审计等)；其董事会成员的任命也由政府作出，董事长由各行的党委书记兼任，所有事情都在党委会研究确定。

二、完善我国国有商业银行治理结构的建议

有效的公司治理要求公司董事会必须有足够的执行能力和专业素质来履行董事会职责，我国国有商业银行治理结构应强化银行董事会治理原则。国有商业银行应在董事会的决策下重点做好制定银行发展战略、确保银行依法审慎经营、提高银行透明度、监督银行高管诚信经营等方面的工作。董事会内部要建立起效率评价和责任追究制度，董事要重点履行好受托和看管职责。目前，我国国有银行董事的提名和选任机制还不完善，董事会的议事规则和职责边界不十分明确，如何增强董事会的决策能力，提高董事会的独立性是银行必须面对的重要问题。

(一)国有商业银行董事会应包括国有股董事代表、战略投资者和中小企业推举的董事代表及员工代表。国有股董事代表要由银监会或汇金公司代表国家以股东的身份推举，要具有广泛的专业知识和实际经验，能在公司治理中发挥积极的作用；战略投资者董事代表要由投资者选派能代表他们利益的股东担任；中小股东推举的董事代表最好产生于非公众服务领域，且是有会计、审计、法律、信息技术、市场调研、经济学等专门知识的专业研究人员或实际经验丰富的专业技术工作者，保证他们在参与董事会决策时能真正发挥对国有银行集团的监督作用，维护广大中小股东的权益；职工代表应具备丰富的业务经验，尤其是在零售和客户银行业务、信息技术和管理信息系统、市场和经济分析、风险管理、内部控制、内部审计和稽核等领域，要能为商业银行的市场化、国际化运作出谋划策。还可引进国外银行家和专家学者担任外部董事，参与国有商业银行发展战略的制订。另外，还要完善独立董事制度。我国国有商业银行要以聘请国外大银行的高级管理人员为董事会成员为主，借鉴他们国际银行的管理经验；聘请著名专家学者，代表广大存款人的利益参与董事会。

(二)董事会内部要建立效率评价和责任追究制度。为促进董事尽心履职，发达国家商业银行的人力资源部和薪酬委员会每年按事先订立的定量和定性标准，对董事长、首席执行官和董事进行年度评价，并由外部的咨询公司根据每个董事的表现整理出评价结论。“党管干部加强公司治理”可在一定程度上解决纵向的委托链条过长的问题，即总行不了解下面分支机构的真实状况，基层机构具有事实上的信贷控制权和高道德风险倾向。传统计划经济条件下的一些纪委监察等的控制力在下降，但是市场经济条件下有效的风险监控体系还没有建立起来。所以在这个过程中，可能会出现案件频发的时期。在传统体制下，权力的划定不是通过财产权而是通过级别划分来界定，因此对国有银行的经营者必须加强行政权威约束。党的领导是一种政治权威，法治化依靠的是一种制度权威，现在需要建立一种行政约束与市场规则约束相结合的制度权威。目前最需要实现“两个转变”：一是对银行经营管理人才价值的认可机制要由行政化向市场化转变。要将领导岗位和行政职衔脱钩，破除长期以来存在于中国国有商业银行界的“官办金融”思想，探索建立新的以市场化认可为前提，以经营业绩为导向的银行经营管理人才价值认可，能上能下的浮动式的职务等级序列。要对银行经营管理者实行目标管理，建立问责制度、评估制度和激励约束制度，保证审计委员会工作的独立性。二是要由职务任命制向资格认定制转变。在坚持党管干部原则下，努力探索通过市场机制选择银行经营管理者的有效途径。党组织的主要任务是通过与政府其它部门联合组办的资格审查委员会及其常设办事机构管好“门槛”，确认各级银行经营管理人才的市场准入资格。党组织管选择标准、选择程序及选择后的监督，而具体的选择过程则通过公开招聘或市场推选的方式进行，以此形成优秀经营管理者脱颖而出而又不断提升自身素质的良性机制。至于入市资格的获得者进入市场之后，在什么企业或什么岗位上任职，则应通过规范的市场竞争择优录用，不应再由行政主管部门或个人意志来左右。