银行内部控制

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【摘要】本文以内蒙古违规电站项目贷款事件为切入点，深入分析了银行业内部控制失效的经济原因，认为制度文化仍是银行业内部控制管理中的短板。

银行业的惯性思维是缺乏理性的经营思想作祟，其结果将导致企业内部控制的失效。内部控制是银行业内部管理的灵魂，通过内部控制系统可以控制银行内外的风险，并保证银行资金的有效配置。

一、案件的起因

2005年7月8日，内蒙古新丰电厂发生了一起坍塌事故，这次事故导致6人死亡，8人受伤。事故发生后，中央调查组进驻事故现场。调查组很快发现，出事电厂竟是未经国家发改委核准的建设项目。其建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元。之后的两个多月里，内蒙古一系列电力违规建设项目相继被中央调查组查出。共有10个违规电站建设项目，其中7个违规项目属于内蒙古电力（集团）有限责任公司（下称“内蒙古电力集团”）的。

银监会也迅速组成调查组，对被叫停的建设项目涉及的贷款情况进行调查。调查结果令人震惊，内蒙古电力集团7个被叫停的建设项目，根本没有资本金，全部是用贷款建造的，是以委托贷款形式，通过中国电力集团财务公司内蒙古业务部发放的，贷款共计83笔，金额高达59.5亿元。

同时，银监会也对内蒙古电力集团的贷款情况进行了检查，发现共有9家银行和2家财务公司对这家集团进行了贷款，贷款余额超过200亿元。随后的检查更是让人瞠目结舌，同一项目重复发放贷款的情况大量存在。即内蒙古电力集团曾用一个项目申请了几家银行贷款，贷款数额远远超过了项目总投资。银监会检查发现，内蒙古电力集团旗下共有17个项目存在这种重复贷款，重复贷款高达12.01亿元。

在2006年8月16日国务院常务会议上，决定内蒙古的违规电厂建设项目一律停建。停建则意味着贷出的款项无法收回，在这次内蒙古违规电站贷款事件中，各家银行的损失都不小，经验和教训也是惨痛的。

案件发生之后，引起人们诸多的思考，其中之一就是中国民不举、官不究的潜规则。电站工程建设项目不是半年、一年就能建成的，投资数额大，建设工期长是它的主要特点，而在长期的工程建设中，竟没有一种力量能够阻止违规项目停下来，也没有一家银行放弃对工程项目的投资。在发生突发事件引起中央重视之后，违规事件才得到解决，这不仅反映了我国制度监管中的缺陷和漏洞，也揭示出各级政府、各类监管部门的工作责任心和职能作用发挥的有限性，而且，从侧面说明银行业信贷控制管理中还存在着严重的内部控制失效问题。在市场经济条件下，以侥幸心理来控制风险是要不得的，保证贷款资金的安全是信贷管理中的首要条件。

二、案情分析

在整个违规事件中，姑且不管当地政府有关部门和企业冒天下之大不韪存在的各种违法违规问题，而单从重大项目的资金来源角度看，九家银行都犯了行业管理的大忌。

（一）追问为什么

1.商业银行应如何贷款

商业银行应如何对外贷款？这本来不是行外人应提的问题，但这个问题却一直困绕着商业银行和其他金融机构。商业银行是以盈利为目的的经营企业，追逐利润是其生存的需要。但君子爱财，取之有道，银行业的对外贷款也是如此，必须在合规合法的范围内进行贷款，否则就容易产生助纣为虐的效果。在我国，国家重大建设项目必须经过国家发改委的批准，如果没有发改委的立项批准就是违规项目，谁为违规项目贷款是要付法律责任的，这一点银行业是非常清楚的，这也是商业银行对外贷款的基本原则。

因此，《商业银行授信工作尽职指引》第三十六条明确规定，客户未按国家规定取得以下有效批准文件之一的，或虽然取得，但属于化整为零、越权或变相越权和超授权批准的，商业银行不得提供授信。批准文件主要包括：

（1）项目批准文件；

（2）环保批准文件；

（3）土地批准文件；

（4）其他按国家规定需具备的批准文件。

《商业银行市场风险管理指引》第四条明确指出，商业银行应当充分识别、准确计量、持续监测和适当控制所有交易和非交易业务中的市场风险，确保在合理的市场风险水平之下安全、稳健经营。

内蒙古电力集团7个违规项目没有取得国家项目批准文件，不具备贷款条件，作为商业银行是可以否决的。可是在上述事件的9家银行中，竟没有一家银行去执行，显然这些银行并没有按照银监会的《商业银行授信工作尽职指引》进行尽职调查。一家银行犯错误可以用疏忽和大意来解释，可是九家银行犯同样的错误，都没有勤勉尽责地履行行业制度，这种现象的出现则让人不可思议。当任何事件带有普遍性时，往往其中就有一种规律在起作用，这个规律是什么？就有深入探究的必要，该事件正是存在这样的问题。

2.为什么会出现频繁的重复贷款

从一般企业的角度讲，能够从1家银行取得贷款已经很不容易，它需要具备各种文件资料，要有实地检查和抵押或有担保企业作后盾，经过层层程序审核后，才能取得银行贷款的批准。也就是说，对一般企业发放贷款的手续是规范的，制度是严格的，其发生重复贷款的概率极低。可是在内蒙古电力集团的贷款中，“奇迹”则不断出现。仅对内蒙古电力集团一家企业，9家银行就争先贷款，竟出现了只要有项目就给贷款的局面，在短短的两年中竟发生重复贷款17个项目，累计金额高达12亿元。重复贷款的结果是贷款金额远远超过了项目的投资总额。经营企业不仅不用筹集自有资本金，项目完成后还有大量的闲置资金。按照银行的内部控制规定，贷出的款项必须实施贷后管理，如果有一个信贷员能够认真负责地进行贷后管理，进行现场检查，可以肯定地说，不会出现所谓的重复贷款问题，即使出现一笔重复贷款也会用下次贷款额度直接抵回重复贷款金额，决不会发生一而再、再而三的重复贷款问题。贷前不审核，贷后不管理，现场检查不到位，整个银行信贷操作规程完全没有按规定要求去做，是导致大量重复贷款产生的主要原因。银行的日常内部控制程序和信贷操作规程是比较严格的，可是在内蒙古电站建设项目的贷款问题上，不是发生一家银行内部控制失效，而是参与贷款的几家银行都在犯着同样的错误，这种羊群效应带给中国市场的是一种不良的影响。

3.为什么银行频频违规操作

从形式上看，在所有的经营企业中，银行业的内部控制管理是最为成熟和严格的，可实际上在严格的层面下却隐藏着诸多的漏洞。在内蒙古电力集团的贷款项目中，9家银行都存在对借款人重要信息掌握不完整、不全面的问题，在信息不对称的情况下，既不调查也不询问，各个部门都大开绿灯，一路放行，而且交通银行、中信银行、民生银行和招商银行都是跨区域发放贷款。按照《贷款通则》的规定，银行在发放异地贷款前后，应该向当地监管部门备案，但这些银行都没有进行备案，而是急切地将贷款放出去。对金钱的追逐竟然使这些银行主动放弃多年来贯彻执行的内部控制流程，进行违规操作。由此看到，银行的内部控制是如此的脆弱，它对银行贷款行为的约束是多么的有限。从银行上述贷款的做法看，只要预计有利可图，就可以跳出固定审核程序、放弃正常内部控制管理直接走捷径。这样做看起来既有效率，又有魄力，但也急剧增加了银行的经营风险，使内部控制这堵防火墙失去了作用。

（二）原因分析

1.对国字号的投资项目信任过度

改革开放20年来，银行虽然也经历了一次次市场竞争的冲击，但总的来讲是在国家的保护下进行经营的。国家对银行业的支持是不惜余力的，由于各种原因所产生的巨额坏账，国家给予了一次性剥离，不足的资本金国家给予直接投入。这种扶持养成了银行对国家的依赖和信任，在对外信贷方向的选择上，银行基本是政府项目有求必应，在贷款控制管理中，执行着不同的控制管理标准。对于信誉不同的贷款客户，从节约交易成本的角度采取区别对待政策，按照不同的审核标准进行贷款项目审批，是应该的，也是必须的，但银行对外贷放出去的资金毕竟是真金白银，是银行赚取利润的资本，必须保持应有的谨慎。可实际上，很多银行将信任放纵得太远，对于他们主观上认为没有风险的项目，没有经过最基本的风险评估，就直接批准受信额度，给予贷款。其中最典型的就是各银行纷纷向高校提供贷款。在学校申请贷款项目中，基本没有风险评估的审核程序，学校提出的贷款要求基本能够得到满足。银行之所以对高校贷款给予如此的宽容，在其潜意识中认为学校是国家的，如果学校不能按期偿还贷款，国家肯定要给背起来，所以银行根本不怕学校不能还款，因此出现了有多少需求就给贷多少资金的现象。

从这一点不难看出，商业银行在经营上还存在着国有情结，即使有完善的内部控制规范，当一遇到国有客体的时候就情不自禁地认为是可以信任的，是可以放松管理的。内蒙古电站项目的贷款就是这种情结的反映，在银行业的决策判断中，认为是国家项目，有国家的强力支持，只有赚钱的机会，没有赔钱的份。正是在这种思想支配下，银行业对凡是带国字头的项目，都放松管理和监督，更将风险评估抛到脑后。这种经营思想和经营理念是非常可怕的，放松贷前、贷中和贷后的调查和管理，银行就没有经营的主动权，潜在的经营风险有可能就会发展成为现实风险。例如，对电站建设盲目发放贷款，而各个地方都盲目上电站项目，几年之后如果电力需求饱和，生产的电卖不出去，电厂将拿什么来还贷款？在成熟的市场经济条件下，国家还能再为银行的坏账买单吗？只要认为是政府建设的项目，银行就可以破坏自己制定的规矩，可见内部控制经不起任何诱惑和考验。人们不禁要拷问：这是一种怎样的制度？它的有效性到底有几成？

2.对能源型项目的过度迷信

在我国，由于经济的快速发展，对能源产生了巨大的需求，拉闸限电的现象时有发生，电力缺口一直很大。在这种情况下，国家已经进行了大规模的电力基础设施建设，并且从保护能源的角度大力发展水利电站。国家集中建设的电站项目在几年后都将全面投产运营，到那时电力缺口将完全能够弥补，并可满足电力需求增加的需要。所以，目前的宏观调控和限制重复建设，可以避免投资损失，增加资源配置的效率。即：电力市场的发展也必须实现供需平衡。在国家的宏观调控中，银行业一直扮演着不光彩的角色，违规的项目中都有银行的身影，而且贷款金额巨大，其损失当然也不会小。

在银行业的惯性思维中，电站项目就是赚钱项目，所以，对于电站项目的贷款，银行业是一律大开绿灯，不管其手续是否健全，只要能够挤进贷款队伍就认为是抱起了金娃娃。正是在这种思想主导下，出现了银行为电力建设项目争着抢着贷款，甚至不惜重复贷款的热烈局面。由于没有经过严格的贷前调查审核，中央决定项目停建，不仅对银行业是一种沉重的打击，而且也打破了对电力建设项目的迷信，不是所有的电力项目都包赚不赔，而是在国家统一布置下的电站建设项目才能收回投资，并且获得投资回报，否则就会出现血本无归的局面。银行是追逐利润的企业，但在追逐经济效益的同时，必须保证经济安全，经济安全是经济决策的基础。要保证经济安全就要控制经营风险，这是银行持续经营的前提。

三、教训与启示

（一）经验教训

1.教训之一：赌徒心理。在银行业的管理者中，存在着一种赌徒心理，认为电力项目是国家建设项目，有地方政府和电力集团保驾护航，即使没有合法的项目批准文件，也不会有太大的风险。所以，不计后果，匆忙为其贷款。

2.教训之二：惯性思维。由于社会诚信的缺失和法制不健全，银行业可放心贷款的行业越来越少，而集聚在银行的存款必须找到出路才能获得盈利。为了获得货币的时间价值，就必须让资本流动起来。电力项目在以往的贷款实践中都是只盈不亏的投资，是贷款最为安全的项目。在这种惯性思维下，求利心切，出现了不按正常内部控制程序运行，最终造成为违规项目盲目贷款的结局，从而导致银行资金的巨大损失。

3.教训之三：制度文化没有成为企业的习惯。中国人民银行和银监会为了加强银行业的内部控制管理，提高控制风险的能力先后制定和颁布了一系列的控制管理制度，从法规建设的角度，其内部控制的涵盖范围广、规范约束具体、授权指引明确。即便如此，也没有阻止住银行业的违规操作，这说明制度文化仍是企业内部控制管理中的短板。由于制度文化没有形成，经营决策由单位领导一个人说了算的问题还没有得到纠正，各种制度规范就很难有效地执行。

（二）启示

1.应强化流程控制管理，培养制度文化。制度文化的建设是一项长期的内部控制管理的结果，它是企业上下运用制度约束而形成的基本习惯，是他律与自律的有效结合。其中强化内部流程的控制管理，形成制度约束习惯，是培养制度文化的基础。因此，各个银行必须强调内部控制流程的严格执行，加强控制流程的管理，并实施控制关键点的责任追究的问责制。要求内部流程必须严格按照制度规范操作，让制度要求成为每个人的自觉行动。制度文化的形成与发展，是需要监督和惩罚作保证的。建立相应的监督和惩罚制度，将有利于制度文化建设的速度。只有形成制度文化，才能避免拍脑袋项目，才能理性地进行投资和经营，取得经济效益才能有充分保证。企业要做大做强，必须要以企业制度文化为基础，这是企业立于不败之地的基本前提。

2.警惕粗放型的管理方式，向精细化管理要效益。商业银行的信贷管理，是一种精细化的、以高度责任心为贴现的价值管理，其最大的忌讳就是粗放型管理。总结以往经验可以清楚地认识到，商业银行的所有坏账在很大程度上都与粗放型管理密切相关。粗放型管理不仅丧失了企业的经济效益，更多时候是葬送了企业的资本金，阻碍了企业的持续健康发展。在市场经济条件下，如果仍然延续过去的思维定式，继续用粗放型管理方式经营银行的信贷资金，其走向衰弱是可以预期的。所以，提高管理品质，向精细化管理要效益应是历史发展的必然选择。