银行管制演进

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提要：美国不断通过立法对银行加以严格管制，现在美国已成为银行法律制度最为健全、法制化程度最高的国家之一，在世界各国中可谓典范。纵观美国银行业发展的历程，银行立法和管制的进化程为几乎贯穿美国银行发展全过程的重要内容，但在不同的发展时期其管制的程度有所差别，其在这方面的实践值得我们研究。

关键词：美国银行法；管制；演进。

随着经济全球化趋势的不断加强，世界日益成为一个不可分割的整体，各个国家和经济部门之间的联系已达到牵一发而动全身的程度，对于金融机构来说若要有效地发挥其经济功能，且能在全球化资本浪潮和金融风险的冲击下依然保持稳健的运行态势，作为一国与国内外经济金融环境相适应的金融法规和监管必须健全和完善。法规和监管是顺势而出的，其发展和完善有一个渐进的扬弃的过程。在世界各国的银行立法和监管中，美国可称作典范之一。美国不断通过立法对银行加以严格管制，现在美国已成为银行法律制度最为健全、法制化程度最高的国家之一，其在这方面的实践值得我们研究。

一、银行管制的雏形

纵观美国银行业的发展历程，不难发现美国银行业被赋予相当多管制和干涉的特征。在十九世纪早期，联邦银行尚不存在，所谓的银行是指由各州发放营业执照的商业银行。这时银行活动的范围和权力通常限制于州的授权范围之内。不过，州授权银行的建立作为一个标志，从此拉开了延续至今的州对银行实施管制和限制传统的序幕。十九世纪三十年代后期，随着美国第二银行的终止，许多州开始放宽了设立银行门槛，此后美国经历了一段自由银行发展的时期，其结果就是导致大量的银行倒闭和混乱。随着1863年国民银行法和1864年国民银行法的制定和颁布，美国建立了一个由联邦授权的、通货监管办公室授权和管制的国民银行体系——第一个永久性的双轨多结构的联邦银行管理体系在十九世纪六十年代后期诞生了。起初，这些法案对州授权银行征税，企图迫使州授权银行转变为联邦授权银行，但这项措施不受欢迎（仅以一票优势在众议院代表中通过），没有成功。因而，联邦授权的国民银行和州授权银行开始同时出现在美国的历史舞台之上，从此美国出现了联邦和州监管银行的局面。“这意味着新的和存在的银行所有者能选择他们的授权机构，并且因此选择他们的管理结构。因为他们倾向于选择被认为较少麻烦的管制体系，联邦管制者和州管制者之间的竞争形式出现。因此，为避免从他们管制的范围内失去太多银行授权，两方都承认在完善管制要求方面的显著不同。双重管理结构和管制者之间的竞争是延续到今天一个特征”。[1]（P25-26）

1864年《国民银行法》作为第一个真正意义上的银行法“被某些人看作是迫使混乱的美国州银行有序的尝试。其他人将这个法看作创造一个支持政府债券的可信赖市场方式”。[2]（P18）它试图建立一个对银行进行有效管制的全国统一的银行体系，它的通过标志着美国向银行改革迈出重要的一步。但是根据1864年《国民银行法》所建立的国民银行体系，“实际上根本不是一个体系。银行间缺乏合作机制”，[2]（P24）内部松散，不能对银行有效下管理，因而在此后的一段时间内金融恐慌不断。

二、银行管制的确立和发展

从十九世纪中期到二十世纪三十年代，美国发生过多次危及银行体系的金融恐慌（如1860年、1861年、1863年、1864年1873年、1884年、1893年和1907年恐慌），给美国经济金融打上了周期性危机的烙印。不过在每次恐慌爆发后，都没有采取立法行动加以干预和预防。“随着国民银行体系和金融市场面临的压力增加，罗斯福政府和共和党领导人面临金融改革的不断压力，国际金融紧缩的趋势增加了华尔街的焦急，促使纽约金融领导人抛弃金融的现状，着手重建一个中央银行”。[3]（P119）

随着1913年联邦储备法的通过，美国建立了一个能执行积极货币政策，并且能作为借贷者最后依靠的中央银行——美联储。“它力图终结金融恐慌并为银行体系和全面经济提供更大的稳定。所有国民银行被要求进入联邦储备体系并以储备保持存款；它们也要接受美联储的管制”。[1]（P26）同时，它还规定“在全国共分十二个行政区，每区设一个联邦储备银行，它们相当于其行政区的中央银行，受联邦储备局统一控制”。[4](P279)联邦政府据此于1914年初步建立了中央银行系统—联邦储备体系，从而揭开了美国对银行有效管制的序幕。但《联邦储备法》希望所有州授权银行都加入联邦储备（只有少数州授权银行这样做了），以建立统一结构的银行管理体系的愿望没有实现。

“最初的国民银行不象州银行被限制在单一的场所。如果州法律允许，1927年McFadden法案允许国民银行在它们运作的同一个城市内建立分支”。[1]（P26）直到《格拉斯斯蒂格尔法》通过后，对银行严格管制的传统才最终确立下来。

1929年的大危机导致银行体系几乎崩溃，几乎所有的经济部门都遭受重创。当时人们认为自由市场既没能保护市场，也没能最终保护银行体系。这动摇了人们对美国经济体系信任的基础。1932年当选总统的罗斯福支持在保持资本主义基本特征的前提下通过强有力的政府干预缓解经济压力和改革资本主义体系。这成为美国历史主要转折点的标志。此后，“自由主义的国家被干涉主义的国家所取代，其中在指导和管制私人经济方面，政府扮演着一个积极和大量角色。新政计划确立政府作为私人商业的主要管理者，作为社会保障的提供者并且作为对维持经济稳定负责的最终主体”。[1]（P27）

新政的首要任务是复兴和改革国家的金融体系。为此，先后通过了1933年《格拉斯斯体格尔法》和1935年银行法。《格拉斯斯-蒂格尔法》要求商业银行和投资银行分业经营并建立联邦储备保险公司（FDIC）确保银行存款安全。1935年银行法重组联邦储备体系。因此，联邦储备体系成为最后依靠的贷款者和银行经营的监督人，然而联邦保险公司成为存款人的担保者。同时，立法也解决了许多其他金融问题。1933年证券法要求将有关投资者股票或证券的信息完全和精确地提供给他们。1934年证券交易法创立了证券交易委员会（SEC）管制股票交易并实施证券法。

大萧条，特别是第二次世界大战后，许多其他法律的采纳和机构的设立或变更反映了美国银行法和管制的演进。例如：特别在战后，为满足美国人住房需要，建立了储蓄贷款社；ERISA肯定了工人尊荣和放心退休的权利；《自愿信贷限制法》限制了资本从美国外流；等等。“实际上在所有这些情况下，立法和管制是起反作用的而不是前摄的。换句话说，改革通常是对实施背后以察觉到的问题的反应，作为对远见和革新反应的反对”。[1]（P28）因而，并非管制在所有时期都是促进经济发展、金融稳定的最佳途径。随着时代的发展和经济环境的变化，严格管制致使银行竞争力弱、应对能力差的弊端逐渐暴露出来。

三、银行管制的放松

到二十世纪七十年代，人们对金融机构和市场管制的态度发生了变化。他们认为管制阻碍了交易的有效进行，成为了银行机构的负担。他们开始渴望减轻负担，放松管制的趋势出现了。里根政府时期对航空业放松管制和1980年存款机构法的部分成功经验推动了放松管制前进进程。

二十世纪70年代末到80年代初，美国出现了经济停滞与通货膨胀并存的局面。当通货达到前所未有的水平时，银行业的问题变得异常尖锐，银行费用不断增长，银行主要贷款利率波动性增加、贴现率变动更加频繁，银行和存款出现负利率回报。同时，这一时期科技迅猛发展；银行和投资银行的经营更复杂化和国际化；风险的多样化要求银行业减少对传统银行业务的依赖。这一切导致银行，特别是存款机构的状况难以维持，严重威胁到它们的生存。然而，在政府严格管制下，银行的反应能力和竞争能力下降，无力应对严峻的形势。危机意识日益增加和消息灵通的存款机构不得不采取措施阻止它们的财富被侵蚀，以保证自身的生存。它们不断对国会施加压力，要求国会通过新的管制缓解这种状况。

二十世纪七十年代早期，马萨诸塞存款机构首先采取行动。它们引进了NOW账户，它有效地等同于未尝利息检查账户。到1976年，联邦管制条例授权所有新英格兰存款机构发行NOW账户。随后，通过的1980年《存款机构放宽管制和货币管制法》和1982年《加恩?圣日尔曼法》（TheGarn-St.GermainDepositoryInstitutionsActof1982）把NOW账户推向全国范围，将储备要求扩展到非成员银行和其他存款机构，扩充了存款机构的等级，创立存款机构委员会来负责逐渐取消Q条款，并取消了跨州设立银行分行的禁令。同时还废除了对定期存款的最高利率限制并规定货币市场存款账户不受管制，减少了对储蓄机构能提供的基本产品的限制，存款机构能以它们愿意的任何利率提供广泛的存款服务。为了允许它们通过多样化减少风险暴露，法律允许储蓄机构提供浮动利率抵押贷款和较短期商业和消费者贷款，增强了涉及贫困金融机构援救的管理能力，拓宽了存贷机构借贷的权力。1986年颁布的《存款机构放宽管制和货币控制法》改革早期的借贷立法，低于市场利率的来自存款机构的垄断借贷逐渐消失，并且对定Q条款的最后日期是1986年三月；1987年通过的《银行公平竞争法案》（CEBA）使商业银行开始可以涉足证券投资等非传统银行业务。

显而易见，放宽管制是一个结果而不是促使银行氛围更为紧张的原因。随着时代和政治氛围的变化，有用和有效的管制可能相应地发生显著的变化。从这种意义上来讲，没有一项立法能永久的在悦人心意的水平上对银行业进行最佳的管制。所有这些立法和管制变化在保护金融机构和存款机构服务，放宽管制，扩展银行和存款机构的自由权力，增强它们的竞争能力的同时，随之也带来银行业的安全性问题。

四、银行管制的新趋势：更多管制

20世纪八十年代末，政府对银行放松管理的同时却不增强政府监控和市场管理的力量导致金融机构承受更大的风险。管理者也未能及时认识到问题的严重性以及不愿意强迫无法清偿的机构重新注资、出售、兼并或清算，导致银行和SLA倒闭（包括一些大的金融机构）。这使保险机构的损失突然大幅上升以致需要纳税人提供资金。官方减少对安全性的强调受到广泛的质疑。银行业处于困难的信号再次证明所有那些困难需要激活管制程序。银行立法最重要的发展由两个主要立法代表：1989年《金融机构改革、复兴和实施法》（FIRREA）被涉及医治存贷款机构的问题，但在这个过程中完全转变了金融市场的地位，通过改变它基本的管制结构。它的主要目的是要改善存款业的的监管标准，增强FDIC的执行权，建立RTC管理和组织破产存款机构，并最终稳定和促进能负担起住房的体系。1991年《联邦存款保险公司改善法》（FDICIA）是要为联邦存款保险（特别是银行保险资金）提供资金并限制纳税人的损失，通过改善管理程序。这两个主要就是针对这些大灾难而制定的，它们通过对被保险机构的资金券施加更严格的要求、给与资本充分的机构更大的自由、对有问题的机构的经营进行更早、更具强制性的干预以及在有问题的机构资本完全耗尽之前及早关闭,[5]（P378）以防止倒闭带来的巨大损失。

随着美国银行业的迅速发展，参众两院在1994年8、9两月通过了《1994年里格——尼尔银行跨州经营及设立分行效率法》，简称为《跨州银行法》。该法规定，从1997年6月1日起允许银行进行全方位跨州经营业务。1999年《金融现代化法案》解除了自1933年《格拉斯斯蒂格尔法》以来分业经营的壁垒，开启了银行业、保险业和证券业合业经营的新篇章。

据统计，从1987到1991年，国会已经通过了超过40项影响银行运作的管制条款，所有这些新立法改变了银行的特征，增加了管制的成分，减少了银行家的自由处理权。其中有许多是与银行业的安全和健全无关的，它们是强加于银行业务的许多新管制，由此给银行业带来许多高昂的花费和沉重的负担，在美国没有其他的私人工业遭受如此严格的管制或承担如此高额的管制花费。

五、对管制和立法演进的思考

在美国和其他世界经济中，通过法律和管制控制金融体系是唯一可行的短期选择。控制是如此的果断和广泛以至于没有给银行家和投资银行家留下机会，因而它逐渐排除了过渡行为，使得体系与新现实更趋于一致。

立法和管制的过程就是对银行、金融市场和微观经济之间的关系进行调节的过程，在这一过程中重主要的是最大先度地保持三者之间的协调，防止失控，从而避免萧条和恐慌。同时，这一过程也要能对诸多压力（例如：高收益和便利的资本流动吸引了大量的不诚实公司；投机、冒险和其他不理智的行为，保护客户风险等）进行有效的反应，规避各种风险因素。

尽管立法和管制在发展的过程中有变化，但美国银行已成为管制最严的行业和最集中化的行业之一是无可争议的。所有被联邦或州政府授权的银行大多数由几套政府机构的审查者检查和监管，这些银行可能因行政行为或长官意志而被关闭或通过命令改变重要的运作程序。因而，银行的管理必须真正做到依据法律法规对银行业及其金融活动进行环环相扣、严格而高效的监管，才能真正保障银行业稳健发展。

参考文献：

[1]Khoury，SarkisJ.，U.S.bankinganditsregulationinthepoliticalcontext，UniversityPressofamerica，Inc，1997.

[2]RobertCraigWest，BankingReformandtheFederalReserve1863—1923，CornellUnityPress，1977

[3]RichardT.McCulley.，BankandpoliticsduringtheProgressiveEra:theoriginsoftheFederalReserveSystem,1897-1913,GarlandPublishing，INC.NewYork＆London，1992.

[4]WilliamB.Harrison.,MoneyFinancialInstitutionsandtheEconomy,BusinessPublications,Inc.Plano,Texas75075,1985.

[5]GeorgeG.Kaufman.，TheU.S.FinancialSystemsMomey,MarketsandInstitutions.PrenticeHallPress,1995.