跨国银行监管

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摘要：金融市场的统一趋势及其监管范围的不断扩展引发了银行监管的国际协调问题。跨国银行主要以分行或子行的形式开展国际业务，组织结构的差异同时带来了银行监管方面的差异。本文探讨了跨国银行监管与组织结构的关系，并对国际上关于跨国银行监管理论的最新研究成果进行了综述。随着我国银行业的全面对外开放，跨国银行监管会越来越凸显其重要的现实意义。

关键词：跨国银行；分行；子行；银行监管

Abstract:Theinternationalcoordinationofbankingsupervisionisinitiatedbythecontinuousexpansionandunifiedtrendsoffinancialmarkets.Sincemultinationalbanksoperatemainlybybranchesorsubsidiaries,thedifferencesintheorganizationofbankingtendtobringaboutthedifferencesinbankingsupervision.Thisarticlereviewsthelatestresearchresultsonthemultinationalbankingsupervision,withafocusontherelationshipbetweentheorganizationandthesupervision.WiththeoverallopeningupofChina’sbankingindustry,multinationalbankingsupervisionisbecomingmoreandmoreimportant.

Keywords:multinationalbanks;branches;subsidiaries;bankingsupervision

跨国银行是一种在两个或两个以上国家设立分支机构并开展银行业务的银行类金融机构，在全球经济发展中扮演着越来越重要的作用。改革开放以来，尤其是加入WTO以后，跨国银行进驻中国的数量逐年增多，世界100家大银行绝大多数都已在中国开展业务。跨国银行的进入和发展促进了外国资本的流入，推动了国内经济和金融的发展，有利于引进国外先进技术及银行业组织管理经验。同时，跨国银行为追逐自身的盈利，转嫁自身面临的风险，参与国际间的激烈竞争，也会对国内金融业形成冲击，对我国金融监管和安全带来挑战。我国已于2006年底实现了银行业的全面对外开放，但对跨国银行监管理论的研究还不多，本文试图把近几年有关该问题的最新进展做一个简要综述，以期抛砖引玉，促进学术界更进一步地思考。本文首先简要介绍了跨国银行监管与组织结构的关系，这对文献的理解很有帮助。接下来回顾了近几年学术界在跨国银行监管理论方面的研究成果。

一、跨国银行监管与组织结构的关系

有关一般的银行监管理论的研究可谓汗牛充栋，我们不打算对此展开论述。有兴趣的读者可参见Dewatripont&Tirole（1993）、Benston&Kaufman（1996）、Freixas&Rochet（1997）、Bhattacharya、Boot&Thakor（1998）、Santos（2000）、Gorton&Winton（2002）等综述性著作。跨国银行监管的理论依据基本上与银行监管理论是一致的，但也有特别之处，即跨国银行面临东道国和母国的双重监管，而且往往还需要双方协作共同实施方可奏效。这就涉及跨国银行组织形式的选择问题。

跨国银行大量的境外业务要求其建立起能够执行相应功能的海外分支机构，所有这些分支机构，连同跨国银行总部，就构成了跨国银行的组织结构。根据这些机构与母行的关系，及其在东道国经营业务的权限，从低级到高级做一个排序，大致包括以下几种组织形式，如图1所示。

以上四种组织形式中，只有后两种才是跨国银行发生实质性进入的有效组织形式，它们是各国有关跨国银行进入的各种法律法规进行重点管制和规范的对象。关于跨国银行监管的文献也主要以子行和分行两种形式来展开研究，比较全面系统的介绍可参见Houpt（1999）和Bainetal.（2003）。实证结果表明，无论是美国境内的跨国银行，还是美国在国外的跨国银行，分行形式远超过子行形式。而Ball&Tschoegl（1982）、Ursacki&Vertinsky（1992）、Blandon（1999，2000）发现，银行的规模和跨国银行的实践经验对东道国有很强的影响，子行形式更合理。总之，跨国银行组织结构的选择主要取决于公司的策略和管制的限制。

跨国银行的组织形式决定了负债结构，进而决定了监管结构。Calzolari&Lóránth（2005）通过一个模型，详细分析了负债结构、保险制度对跨国银行监管的影响。对于分行来说，在法律地位上不具有独立的法人资格，母行与分行之间、分行与分行之间存在着连带责任，母国监管机构承担着主要的监管权，同时对母行和分行的存款保险负责。相反，子行是独立于母行之外的法人，以自己的全部资产为限对自身负债负责，而母行以及其他子行只负有限责任，子行主要受东道国的法律制约，东道国的监管机构有着较为完整的监管权，并且对他的存款保险负责。正是这些方面的不同，导致了这两种组织形式给东道国和母国的监管当局带来了不同的监管激励。当分行发生危机时，不能未经母行的介入而进行清算；当子行发生危机时，母行可以拒绝救助，反之则不成立（Houpe，1999；Calzolari&Lóránth，2001）。表1概括了跨国银行组织结构与负债、监管的关系。对分行和子行干预的最大不同之处在于：1.补偿存款保险的资产来源；2.监管机构对他国存款保险的责任。两家机构的共同债务使监管机构有较高的监管激励，而两家机构的存款保险降低了监管激励。

二、跨国银行监管理论的最新进展

对跨国银行的监管是理论界最近研究的热门话题之一，这是一个实践先于理论的领域，已经引起很多经济学家的关注。Calzolari&Lóránth（2001）对此有一个一般性的介绍。其中一个核心思想就是监管应该分权还是集权，这涉及跨国银行的组织结构、监管的国际竞争、国际合作等问题。比较有代表性的研究包括：Acharya（2001）发现银行资本要求的设计与银行的产业组织结构尤其是银行业的竞争程度有很大关系，竞争的加剧使得银行更加冒险，可通过较高的资本要求来克服这种行为。Holthausen&Ronde（2003）考察了跨国银行采取分行组织形式时的信息问题，并指出如果各国监管机构具有地方信息，利益的不一致使得最优的关闭决策不能实施。Acharaya（2003）考虑了两个监管机制的设计问题，即资本要求与关闭政策，并证明一个机制（资本要求）的跨国调整只有当另外一个机制经过调整时才是合意的。缺少整体的协调容易引起容忍程度高向容忍程度低的地区的溢出效应，以致产生最差的关闭政策。Dell’Ariccia&Marquez（2003）也得到类似的结果。Dalen&Olsen（2004）研究了当跨国银行采取子行组织形式时监管机构缺乏合作的情况，并证明独立的监管机构降低了资本充足要求，而银行资产质量的提高又抵消了前者的影响。Harr&Ronde（2004）研究了在分行和子行情况下最优的资本要求，其中银行资产的选择依赖于外生因素和跨国银行的组织形式。Calzolari&Lóránth（2005）也在跨国银行不同的组织形式下探讨了监管机构的激励机制问题。

Acharya（2001）指出，银行业的产业组织结构，尤其是竞争程度影响了银行的冒险动机，一个竞争程度高的银行业应有更高的资本充足要求。作者首先考虑两经济体的“完全金融整合”，即辖内所有银行均把业务从国内拓展至国外，欧洲货币联盟（EMU）就是此种情况。作者证明，此时竞争的加剧使得系统的整合对两经济体银行业的金融稳定起到破坏作用。然后考虑到两经济体非对称的“部分整合”，比如只有A国部分银行可开展国际业务，其余的银行只能在国内经营，B国所有的银行也都限制在国内经营。这类似于东南亚、印度等国的情形。作者证明，此时可产生国际性的溢出效应。为了减少在A国的融资成本，A国的跨国银行就会把部分业务转移到B国，从而加剧了B国银行业的竞争。转移的结果是，A国剩下的银行比以前缺乏竞争力，无论国际银行还是国内银行都承担较低的风险，而B国银行间竞争加剧，利润的减少迫使他们更加冒险。1988年巴塞尔协议所倡导的统一的资本充足要求，只有在完全的金融整合或者不同国家银行业的组织结构对称时，才是有效的。当违背这些假设时，同一标准就不可行，银行的风险水平依赖于所在国的银行业竞争状况而有所不同。资本充足要求也随着风险水平的不同而不同。结论表明，新兴市场上银行业的快速自由化带来了金融体系的不稳定，这些国家需要在后自由化时期调整资本充足要求。Allen&Gale（2000）也对此问题有过精彩的论述。Acharya（2001）指出，银行承担的风险水平与中央银行的容忍程度相关，资本充足要求应考虑到这点。

Dell’Ariccia&Marquez（2003）证明了监管者竞争所产生的资本充足要求低于统一监管下的要求。这是因为银行监管具有外部性：较高的资本充足要求不仅使本国的银行体系更加稳定，也通过降低外国银行破产的概率使之获益。独立自主的监管者无法内部化这个正的溢出效应，所以就比统一监管情形下的要求有所降低。另外，在某种程度上，监管者关心国内银行的股东利益，通过降低资本充足要求，使其与国外银行相比更具竞争力。作者还探讨了集权化的监管机构成立的条件，得到两个基本结论：第一，在各国不对称的前提下，统一的监管机构优于各自独立监管，只有当它制定的标准高于各国独立制定标准中的最大标准；第二，只有当各国监管者监管标准与目标差别不大时，一个集权化的监管机构才有可能成立。集权化的成本主要指灵活性的丧失，在不对称的情况下更加突出，集权化的监管机构由于政治上的原因，不可能或者很难针对不同国家制定不同的标准。相近的国家容易达成监管联盟，而差别较大的国家宁愿独立自主。即使在相近的国家中，集权化的监管机构制定的标准也要高于各国独立制定标准中的最大标准，因为监管标准的提高不利于本国银行，为抵消这种影响，需要提高外国银行的监管要求。金融整合的加快不但影响到对母国银行监管的效果，而且波及这些银行的海外业务。Dell’Ariccia&Marquez（2003）发现，对监管溢出效应和本国监管效率的影响取决于金融整合的方式。国内外银行贷款替代性越强，溢出效应的规模就越大，集权化监管机构就越有利，从而增强了建立监管联盟的激励。但整合如果表现为国外借款者相对国内借款者成本的降低，效果就模棱两可了，整合的确切方式对理解它的影响就显得很重要。金融整合程度的变化容易影响银行市场的竞争结构。

Holthausen&Ronde（2003）指出，巴塞尔协议无法满足信息在银行监管当局间的充分流动。尽管像资产负债表这样的“硬”信息容易传递，监管者获取的“软”信息的质量却很难保证，比如有关借款人的非正式信息、市场上有关某家金融机构的谣言等。在这篇文章中，作者分析了一家跨国银行受到不同国家监管的情况下，软信息是如何传递的。模型结构如下：一家银行通过分行在东道国经营项目。按照巴塞尔原则，它的各项活动受母国监管机构的审查。后者有权决定是否关闭银行。两国监管者都有涉及关闭决策的私人信息，母国监管者依据自己掌握的信息和东道国监管者所提供的信息来做决定。作者论证了只要监管者的利益不完全一致，东道国就不会揭示其掌握的全部信息，因此最优的关闭政策就不可能实施。均衡时，关闭政策必然要犯两类错误之一，第I类错误是银行应被关闭而继续经营，第II类错误是银行应继续经营却被关闭。监管者的利益越一致，就会交流更多的信息，关闭政策带来的福利就会越大。银行为逃避关闭，会策略性地在两国配置投资项目。当两国的利益相当一致时，银行就会把投资集中在关闭政策较宽松的一个国家。当两国利益不一致时，就会同时在两国投资。这使得母国监管者的关闭决策要部分基于东道国传递的信息。当信息由于利益的冲突而失真时，关闭银行的概率就会较低。BIS的一些研究成果强调，对跨国银行的审慎监管需要监管者的信息交流和关闭的协调。然而该文表明，即使存在信息交流的适当渠道，如果监管者的利益有很大差异的话，当前的管制框架仍不能有效运行。Acharya（2003）对银行资本充足要求的国际性收敛问题进行了分析，发现，最低资本充足要求和管制容忍之间缺少完整的调节，容易产生溢出效应，减少容忍程度较低地区的银行竞争优势。在均衡情况下，一个国家对其国内银行的容忍，会带来最糟糕的关闭政策：容忍程度较低的经济体会变得更加容忍。从银行所有者的角度看，银行资本与管制容忍是策略替代的（strategicsubstitutes）。从管制方的角度看，它们是策略互补的（strategiccomplements）。当最优的最低资本充足要求束紧时，随容忍程度递增。容忍程度越高，道德风险越大，较高的最低资本充足要求才能抵消其负面影响。如果各国维持不同的关闭政策，这些结果就对制定统一的资本充足要求提出了挑战。为探究关闭政策的分歧所带来的后果，作者考察了一个两经济体模型。银行发放贷款，并从两国吸收存款，持有统一的资本数量，但面对母国中央银行的容忍程度。这引起了容忍程度高向容忍程度低的国家的溢出。均衡时，一国的银行风险影响到他国银行的竞争和利润。因此，容忍程度高的国家的银行更加冒险的话，容忍程度低的国家的银行获益就会被破坏，这进一步降低了他们的特许权价值。溢出效应的规模随着关闭政策的差异程度递增。一般来说，中央银行最大化国内银行所有者以及外部利益相关者福利的加权平均。

管制俘获会增加银行所有者福利的权重，使得中央银行更加容忍，造成对其他地区银行价值的溢出。不同地区管制目标差异较大的话，溢出效应会使得低容忍程度地区的银行或者低于其保留价值，或者采取过度冒险行为。为避免本国银行的退出或降低持续经营价值的损失，中央银行的容忍程度就会提高。均衡时，就会出现“向最差容忍的回归”（regressiontowardtheworstforbearance），或“逐末竞赛”（racetothebottom）。缺少对关闭政策的调和，更易引起逐末竞赛，因为银行在不同的成本效率水平上经营，并且管制者与本国银行的勾结也彼此不同。前者意味着一个地区政策的外部性对其他地区的影响可能很大，后者表明这种外部性可能无法内部化，造成向最差监管的回归。Peek&Rosengren（1997，2000）提供了国际上溢出效应的证据。Kane（1990）对美国储贷协会的救助，Bongini、Claessens&Ferri（1999）对东亚危机时的银行救助的描写都反映了溢出效应。同时作者提出了克服溢出效应的两个补救措施。一个是对管制的完整协调，包括“母国管理”（home-countrycontrol）规则。另一个是“东道国管制”（host-countryregulation）。这篇文章的思想与Dell’Ariccia&Marquez（2003）、Holthausen&Ronde（2003）有类似之处，但后两篇文章没有考虑不同管制政策的相互作用。

Dalen&Olsen（2004）借鉴Giammarinoetal.（1993）利用契约理论对银行监管的分析框架，分析了跨国银行对银行业监管的影响，以及为适应监管，跨国银行应采取的组织结构。当跨国银行以子行的形式开展国际业务时，需要在几个国家的法律框架下运营。尽管国家间达成了最低标准与监管原则的一致意见，比如欧盟条款和巴塞尔协议，仍然给一国的监管机构留下很大的自主空间。一个重要的问题是，对跨国银行采取分权的管制办法是否无效率并导致金融的不稳定？对采取子行形式的跨国银行来说，分权（非合作）监管实际上是一个多委托人问题。这篇文章的一个主要结论是，缺少银行监管的国际协调降低了资本充足要求。均衡时，监管机构有提高资产质量的动机，使得银行破产的概率对银行监管的分权形式不敏感。并且在国家之间出现了由监管引起的宏观经济冲击的蔓延。如果跨国银行采取分行的组织形式，母国就要对整个银行进行审慎监管。因此，分行的组织形式把监管集中到一个监管实体（母国）上，不存在监管竞争问题。但带来了另外一个问题，即母国偏好（home-bias），并对银行破产的期望成本分散化。通过建模，作者得到了贷款质量、银行利润和总福利的比较结果。两个市场的收益分布和银行提高资产质量的方式决定了哪种组织结构是最佳的。由于分散化效应，对分行组织形式下的跨国银行的合作监管会使总福利最大。与现有文献不同，作者把分权情况下监管博弈看作是一个共同问题，推导了监管机构对跨国银行的最优反应，并指出了监管无效的根源，解释了跨国银行对组织形式选择的逻辑。

各国监管机构在对跨国银行进行监管时，要应付如何合作与信息受限等问题。全世界曾为建立一个针对跨国银行的监管体系做过很大的努力，但仍有许多问题值得进一步研究（BIS，1983，1992）。Harr&Ronde（2004）考察了跨国银行的激励问题，监管当局主要关心以下三个问题：第一，跨国银行的损益可在内部各实体间转移，以逃税或躲避审查；第二，资本充足率可通过用股权购买贷款的方式人为地得到提高；第三，风险可从一个实体溢出到另一个实体上（BIS，2003）。这篇文章把对跨国银行的资本监管集中到风险溢出的问题上，从单一监管机构的视角进行了探讨。假设跨国银行拥有所有权相同的两个部门，面对外生和内生两种风险。外生风险是指超出银行控制范围的原因致使投资失败的可能性，文中称之为银行的“类型”。内生风险基于跨国银行的资产选择，外部不可观测。每个部门都吸收存款，或投资于期望收益较高的谨慎资产，或投资于具有赌博性质的资产，后者当项目成功时可给银行带来较高的私人利益，但失败的话却给存款保险带来损失。作者分析了分行体系与子行体系下的最优资本监管。资本充足要求通过增加股东破产时的损失而降低银行的赌博动机，通常一个较低的资本充足要求就能保证分行的审慎投资，然而在坏的时期，就必须高于子行体系时的标准才能防止赌博行为。首先，假定监管机构能够观测到跨国银行的类型，并选择其组织结构和资本充足要求。当外生风险适中时，监管机构可能偏好跨国银行采取子行体系。从福利上讲，分行体系趋向占优，因为在低风险时，它可以以银行资本的形式节约私有资金，在高风险时，节约用作存款保险的公共资金。当监管机构不能观测到跨国银行的外生风险时，就面对着道德风险和逆向选择问题。监管机构分别针对分行体系与子行体系设立了不同的资本充足要求，然后跨国银行据此决定组织结构。作者指出，子行体系具有“双重有限负债（doublelimitedliability）”的优点，即一个部门的损失不会影响到其他部门。因此，必须对分行体系的跨国银行设置较低的资本充足要求以避免所有类型的银行都选择子行体系。既然双重有限负债对高风险型更有价值，安全型的银行就会选择分行体系，风险型的银行则会选择子行体系。甄别是有成本的，因为子行体系的资本充足要求不得不提高使得风险型的银行选择子行体系。把分行体系的资本充足要求设置得很低使得所有类型的银行都选择它，在某些时候反而会提高整体福利。巴塞尔资本协议没有考虑到跨国银行的负债结构，文章建议应加以考虑。尤其是，分行体系的资本充足要求应该比子行体系的对银行的整体稳健性更敏感。并且为使分行体系更有吸引力，资本充足要求应比子行体系的较低。文章最后给出一个监管机会主义行为的例子，表明监管机构有提高子行体系的资本充足要求的激励，因为其资金成本与其他国家共同承担。分行体系的资本充足要求也有可能提高以防止风险银行选择它。此外，Lóránth&Morrison（2003）构造了一个模型，其中银行存款被保险，银行资本存在一个外生成本。前者使银行投资过度，后者使银行投资不足。资本要求带来了投资的扭曲，因为这是基于市场不完美情况下受限的最优反应。作者证明，这种资本要求使得跨国银行的投资不足，不足程度取决于母行的风险、国际的多样化以及跨国银行的负债结构（分行或子行）。国际银行的资本要求应反映这些影响。作者把得到的结论与观察到的跨国银行的特征联系起来，并讨论了金融蔓延的一个跨国银行渠道的可能性。Scher&Weller（1999）指出国外银行会“摘樱桃（cherry-picking）”，即他们只接受东道国高质量的项目。Lóránth&Morrison（2003）表明，这只不过是受保的国外银行对负债结构的理性反应。另外，一个有关跨国银行的权威结论是，分行体系的多样化降低了系统风险，因为母行被要求为失败的机构进行清算。分行体系比单一的银行体系不易破产，是因为跨国银行的负债结构对分行投资选择存在一个事前影响。这个结论与投资政策相关，而与清算无关。对母行和国外银行制定相同的资本标准以确保商业银行在同一水平下展开国际竞争（BlS，1997）。与之相反的是，Lóránth&Morrison（2003）指出，在相同的资本要求下，多样化的影响使得国内银行和跨国银行不可能在同一水平下展开竞争。

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