经济银行改革文集

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一、东欧和俄罗斯银行改革历程

作为前计划经济阵营的成员，俄罗斯及东欧国家在市场化的银行改革前面临着和中国一样的情况。在20世纪80年代，为打破单一的银行结构，这些国家将中央银行分离出来，并建立了专业银行制度，即由国家储蓄银行为居民提供存款和工商业贷款服务，外贸银行提供货币汇兑服务，农业银行为农业部门提供短期融资，建设银行为基础设施等长期投资提供资本。但专业银行制度建立后，银行业仍然是国家高度垄断，单一的国有企业客户为银行制造了巨额不良贷款。因此，俄罗斯和东欧国家在苏联解体后迅速市场化的过程中，对银行部门的改革也成为转轨过程中必须解决的一大难题。

(一)剥离坏账

这些国家在实施银行私有化改革前，银行部门的坏账已非常严重。根据Thorne的估计，波兰、捷克和匈牙利这三个国家的不良贷款率超过50%。因此，剥离坏账和提高银行的资本充足率是改革的第一步，虽然这些国家在早期“休克”式改革中的恶性通货膨胀一定程度上减少了坏账的规模，但国家仍需采取措施化解坏账。

在捷克，其最大的银行KomercniBank的贷款占这个国家所有贷款的3/4，政府只好从资产和负债两方面来解决其巨额不良贷款问题，1991年该银行将约1100亿捷克克朗(约合38亿-40亿美元)的资产剥离给政府，并将790亿捷克克朗的循环贷款和相应负债转让给新成立的联合银行，同时国家财产基金(NationalPropertyFund，NPF)建立了、一个222亿克朗的减债基金，KomercniBank的国企客户因此减少151亿克朗负债；、另外该银行获得NPF的7.8亿克朗的资本补充。通过这些措施.KomercniBank的财务状况大为改善，其资产减少超过1/3，资本提高了17%。

匈牙利1991年由政府为三家主要国有银行50%的不良贷款提供担保。1992年启动贷款合并计划，通过匈牙利开发投资公司以政府债券替换商业银行的巨额不良贷款，其中，布达佩斯银行获得了50亿福林的额度，使其资本资产比率得以由负值变为0。随后贷款合并计划得以扩展.银行部门获得800亿福林的补充资本，其中布达佩斯银行又获得了50亿福林，使其资本资产比率提高到4%。

波兰的不良贷款问题因其“休克疗法”期间的通货膨胀有所缓解，但新增不良贷款使情况同样不容乐观，1992年国有银行的不良贷款率平均为26%。在正式确定实施企业重组和银行私有化计划后，政府决定先通过波兰银行私有化基金为国有银行补充资本。

与以上国家不同，俄罗斯很长一段时间甚至没有正式承认苏联解体后新建立银行的资产不良情况，在银行所有权发生变更时，企业仍处于预算软约束状况，其贷款仍为政府担保，因此并没有被当作不良资产问题。比如，1992年，俄罗斯最大的MosBusinessBank为其全部贷款的拨备只有2%；其后至1994年，当企业的预算约束变硬后.俄罗斯政府也没有财力为银行补充资本，因此在这方面很少作为。

虽然东欧国家在处理不良贷款和补充资本方面下了很大力气，但后来的事实表明，这些措施并不成功，因为后来又重复为银行补充资本，从而加重了银行的道德风险问题。

(二)第一轮银行改革

东欧国家在基本完成对不良贷款问题处理后，便开始了国有银行私有化和重建公司治理的改革，旨在建立一个健全、有效率的银行部门。其方法包括凭证式私有化。公开发行上市、引入战略投资者和管理层主导的私有化或管理者收购(MBO)。

捷克是通过凭证式将银行私有化的，对其最大银行KomercniBank，原计划以凭证式方式出售53%的股份，剩余的47%仍由政府机构NPF持有；计划推出后捷克人踊跃购买，有70万人以凭证来兑换该银行的股票，但后来政府提高了股票价格导致股票需求下降；至1996年4月，政府通过NPF在KomercniBank的股权比例为53.1%，由国有银行组成的基金通过托管居民的凭证取得其余大部分股份(见表1)。其余3家主要的国有银行凭证私有化的结果也与此相似。因此，银行私有化的结果是国有股不但处于绝对控股地位，而且通过银行基金的交叉持股，国有控制权基本没有改变。

在波兰，由于其专业银行制度是按地区而非行业划分，所以形成了9大地方银行。波兰政府在1992年公布了于1996年前将这9家银行私有化的计划，政府设计的方案是改革后金融部继续保留约30%的股份，15%左右的股份由员工优先购买，剩余约50%的股份分成两部分：25%公开上市(1PO)向中小投资者发售，25%向外国大型战略投资者出售。最先被私有化的是WBK银行和BSK银行，这两家银行分别引来了欧洲复兴开发银行(EBRD)和荷兰国际集团(ING)作为战略投资者，其股权比例(见表2)。

匈牙利银行对外国战略投资者转让比例更大些，政府保留的股份更少些。匈牙利在1991年的银行法中就允许外国银行持有超过10%的股份.因此政府在将银行向战略投资者出售时更大胆，其明确的目的是引入战略投资者改善银行治理，促进技术现代化并增加银行资本。但在银行改革之初，政府还是保留了约25%的股份。比如，布达佩斯银行引入了欧洲复兴开发银行和GECapital作为战略投资者，政府保留了22%的股份，其余股份在IPO时向公众出售(见表3)。

俄罗斯的银行则主要是通过管理层主导的方式实现所有权转移的，其过程简单而快速，即将控制权转移到银行管理层和中央银行各级地方官员手中，并由这些人来决定银行私有化的方式和股权结构。一些大型国有企业和银行管理层由此成为股东，但基本没有投入现金资本，因为他们是以基本不具有流动性的资产换取股权的。MosBusinessBank改革后的股权结构(见表4)。

表5总结了上述国家银行改革的方式。可以看出在第一轮改革(1993年前后)中，东欧国家均保留了30%的国家股，外国战略投资者的股权比例尚少，国家股通过联合其他国内投资者仍能保持对银行的控制。然而这样的股权结构并没有显著改善银行治理状况，国有股的存在、凭证化和IPO所造成的股权分散以及战略投资者没有发挥作用的动力，导致银行仍然是原有的内部人控制，现代化的信息技术和管理模式没有能及时导入，资本增加有限，国家对经营的干预仍然存在；加上管制放松后新的私有银行和外资银行的进入导致竞争加剧，这些初步私有化的银行并没有表现出良好的业绩，由此导致东欧国家在1996年后进入第二轮银行改革。

(三)第二轮银行改革

在事实证明第一轮所有权转移的银行改革并没有改善银行绩效后，东欧的匈牙利、捷克和波兰等国家在1996年后开始第二轮改革，其显著特点是进一步加大了向战略投资者的股权转让，国家在银行中的股权基本退出，并在战略投资者的主导下构建起现代银行治理结构。捷克在第一轮凭证式私有化银行改革不成功后，于1998年后加大了向外国战略投资者的股权转让力度，从而使外资银行积极参与到银行改革中来。捷克的IPB银行在1998年1月向外出让了36%的股权，CSOB银行于1999年6月出售了69.99%的股权给比利时的KBC，最大的KomercniBank也终于在2001年6月把60%的股权出售给了法国的SocieteGenerale。

而匈牙利的行动是最早最快且最彻底的，1996年进一步修正了银行法，对外资银行不再设股权比例限制，并鼓励它们积极参与。政府允许将管理控制权交予外国战略投资者，并为以后增持股份提供期权，同时战略投资者还可以向政府回售股权，比如GECapital在布达佩斯银行只有27.5%的股份，但拥有全部的管理权，并约定可向EBRD和政府购入股份以增加股权比例。在这些政策鼓励下，外资银行大量进入匈牙利，目前其超过90%的资产份额为外资银行控制。外资银行的进入显著改善了匈牙利银行部门的治理结构，银行不但摆脱了政府干预，而且引入了现代的信息技术和管理模式，补充了资本，完善了公司治理结构，也取得了很好的业绩。

波兰的银行改革在经历了“银行贱卖”以及控制权等争议后，还是决定在1996年进一步向外国战略投资者转让股权，如前面提到的WBK和BSK银行，其中WBK将政府和其他投资者36%股权转让给了爱尔兰联合银行(AlliedIrishBank，AIB)；后来AIB还和欧洲复兴开发银行达成协议，取得购买其24%股权的期权，从而最终达到对WBK60%的绝对控股权。BSK的战略投资者ING也从政府那里增持了27%的股权，从而以54%的股权完成对BSK的绝对控制。

经过第二轮银行改革，原先不同改革模式的东欧各国已经殊途同归，即都采用了向外资开放的政策，允许其控股国内银行，同时也放开对国内新建银行的管制。外国战略投资者全面参与到这些国家的银行改革中来，实现了其对本国银行部门的控制，战略投资者变为控制者，同时这些国家也建立起现代银行的治理结构，技术手段和管理模式不断同欧美先进银行相融合。

二、东欧国家第二轮银行改革后的效应分析

(一)第二轮改革后银行绩效普遍提升

就单个国家而言，Hasan和Marton用随机边界分析(SFA)方法分析了匈牙利银行业1993-1998年的数据，发现效率高的外国控股银行创造了好的经营环境，促使整个银行系统更有效率。Jemric和Vujcic用数据包络分析(DEA)对克罗地亚1995—2000年做的研究表明，外资银行和新建银行更有效率。在多国比较分析方面，Grigorian和Manole分析了包括俄罗斯在内的17个转型经济在1995～1998年的数据，发现外资控股银行(持有超过30%的股份)更有效率：YildirimandPhilippatos分析了包括俄罗斯在内的12个转型经济在1993—2000年的数据，发现外资控股的银行(持有多数股份)成本效率更高但盈利效率较低，后者或许是因为接管银行的巨额改造费用削减了利润。

Bonin、Hasan和Wachtel用随机边界分析法(SFA)对保加利亚，捷克、克罗地亚、匈牙利、波兰和罗马尼亚6个较典型的转型经济进行比较，这6个国家至2002年超过75%的银行资产为外国所控制：作者统计了这6个国家67家大银行(如在各自国家资产处于前10名)在1994—2002年的451个观察数据(主要是1997年后的数据，1994—1997年的不到20%)。样本银行被分成外资新建(指跨国银行的分行，占24.4%)、国内新建(16.6%)、国有(27.7%)和私有化银行(由原国有银行私有化而来，31.3%)四类，其中由战略投资者控制的银行占总样本的23%(不含外资新建银行)，私有化银行类别中74%由一个战略投资者控股，这一数据不同国家有所区别(对保加利亚、克罗地亚和波兰超过了80%，匈牙利是72%，罗马尼亚推动时间较晚也有50%，捷克是在凭证化基础上后来再对外资出售的，有43%)。

表6对四类银行的业绩进行了比较。在盈利指标方面，资产收益率(日0A)是最常用的指标，主要由外国战略投资者控股的私有化银行ROA较改革前提高了236%，而且也远高于国有银行和国内新建私人银行，但要低于跨国银行的分行；银行的净利差收入是其重要的利润来源，这一指标私有化银行在四类银行中最高，但彼此差距不大，这应是竞争的结果，其中国内新建银行净利差率最低，表明这类银行可能以提高存款利率压低贷款利率的方法作为竞争策略。改革后私有化银行净利差率比改革前提高了15.72%；佣金收入率反映银行中间业务水平，也是衡量银行为经济服务优劣的重要标志。私有化银行的佣金收入率改革后比改革前提高了40%，反映银行私有化后更重视中间业务的发展，为社会提供了更好的服务。同时，私有化银行的这一指标在四类银行中也是最高的，较国有银行的优势可能在于私有化银行改善了营销策略和服务水平，对国内和外资新建银行其优势在于已有的客户和网点优势，使之更能便利地为大众提供银行服务。银行-[飞诺网]

在成本指标方面，成本资产比率是衡量银行成本控制的重要指标，私有化银行的这一比率较改革前下降18.39%，而且也低于国有银行和国内新建银行，但要低于外资新建银行，表明私有化银行在成本控制方面明显改善，但由于私有化后在技术更新和人才培养方面投入巨大，导致成本资产比率仍较外资新建银行高；这一判断可以从非利息支出与资产比率指标得到反应，私有化银行的这一比率同样低于国有银行和国内新建银行，但高出外资新建银行46%，而且与成本资产比率改革后下降相反，非利息资产与资产比率改革后不降反升，表明私有化后银行技术改造加快、员工培训投入和工资有所增加。

在经营指标方面，私有化银行较外资新建银行存款资产比高而贷款资产比低，表明私有化银行的已有客户和网络优势有助于其取得存款，但外资新建银行在贷款方面更进取，似乎表明其对风险控制能力更加自信；在政府规定坏账拨备覆盖率相同的情况下，坏账损失拨备与资产比率是衡量资产质量的重要指标，私有化银行的这一指标改革后较改革前下降，而且也低于国有银行和国内新建银行，但高于外资新建银行，表明私有化银行不良贷款率降低，风险控制水平改善；另外银行私有化后资产规模增长了62.81%，发展加快了。

Bonin、Hasan和Wachtel的另一项研究使用1996—2000年的数据，对捷克、匈牙利、波兰、斯洛伐克、保加利亚、克罗地亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛等11个东欧转型经济做了分析，包括225家银行的856个观察数据。他们将外资控股定义为外资持有多数股份即绝对控股，并把外资控股银行区分为由一个战略投资者控股的银行和多个外资联合控股的银行。研究发现：(1)国有股权相对国内私有股权并不存在有统计显著性的负效应，因此对于转型经济，私有产权本身并不能保证银行效率。(2)外资控股银行在成本驱动效率较利润驱动效率更高；另外，外资控股银行，尤其是由一个战略投资者控股的银行，经规模调整后较国内私有银行取得更多的存款和贷款，提供了更好的服务。(3)经规模调整后，政府控股银行较外资控股银行取得较少的存款和贷款，以及较高的非利息支出，显然这些仍待私有化的银行比已经私有化的银行(外资控股私有化)效率低。(4)国际机构投资者的参与对银行盈利效率有正面影响，表明这些投资者在重组前国有银行过程中发挥了积极作用，相关的绩效数据如表7所示。

综上所述，东欧国家在第二轮银行改革后，由外国战略投资者控股的银行绩效普遍提高，而虽然引进了战略投资者但仍由政府控股的银行效率仍然低下。

(二)第二轮改革后银行控股权基本丧失

经过第二轮银行改革后，东欧等转型经济的银行业与发展中国家和新兴市场经济国家明显不同，即银行股权和资产的很大比例由外资控股银行掌握。这与90年代的前5年形成了鲜明的对比。

捷克在改革之初企图通过凭证式私有化改革银行，主要银行在1992年开始的第一轮凭证式私有化浪潮中开始改革，直到1998年仍没有1家银行由外国投资者控股。但在凭证式私有化过程中，由银行成立的凭证投资基金成为各家银行的股东，进而形成了国有股仍处于控股地位、各家银行交叉持股的股权结构，事实证明凭证式私有化不能有效改善银行治理，第一次银行改革后银行经营状况没有好转，金融不稳定状况继续存在。这也促使捷克政府实施向外国战略投资出售的第二次银行改革，至2001年，捷克所有主要银行已全部向外资出售，其银行部门已为外国控制。

波兰政府在第一轮银行改革中仍保持30%左右的股权，其最先进行改革的WBK和BSK银行都引进了战略投资者，但直到1996年底只有BSK1家银行被外资(ING)控股。ING控股后BSK的快速成长以及在廓清一些争论后，波兰政府加快了向外资出售银行的进程，到2000年，外资已控制了银行业75%以上的资产，波兰最大和最后一家国有银行也在2004年实现私有化了。

匈牙利在东欧国家中引进战略投资者是最激进也是最早的，但1994年外资控股银行所占比例也不过15%，但1996年后匈牙利加快了向外资出售银行的进程，至1997年中匈牙利前10大银行中的8家被外资控股。而到2001年，外资控股银行的数量占到全部银行的60%以上.如果以控股的资产来衡量，则外资控股银行掌握的资产更是达到90%，可以说整个匈牙利银行业就是外资银行的。

保加利亚、罗马尼亚和克罗地亚在90年代上半期都还没有实施银行私有化，外资银行在银行界几乎就不存在。保加，利亚在1997年后开始跟上向外资出售的进程，到2000年这个国家的10大银行中有8家被外资拥有；而克罗地亚2000年外国银行已掌握了84%的银行资产，到2002年，该国前10大银行均为外资控股。罗马尼亚直到1999年才开始这一进程，2004年其最大银行也出售给了欧洲复兴开发银行(EBRD)和国际金融公司(IFC)。

前述Bonin、Hasan和Wachtel研究中的数据也有助于说明外国战略投资者已取得东欧国家的银行控股权，其比重是以观察数中外资控股银行的比例确定的，包括由一家战略投资者控股和外资联合控股两种类型(见表8)。表8数据显示：11个转型国家中225个样本银行的856个观察数中，外资控股的银行占到了60.4%(外国战略投资者53.2%+外国联合7.2%)，最高的爱沙尼亚100%、匈牙利89.6%，捷克85.3%，最低的克罗地亚也有27.1%、斯洛文尼亚28.9%。这表明，东欧国家在最先引进战略投资者参与银行私有化改革后，各方的动态博弈最终导致了战略投资者取得了在这些国家的银行控制权。

三、结论及政策建议

(一)几点结论

1.从东欧国家的经验看，政府继续控股银行似乎不能建立真正的治理结构，也不能有效改善银行绩效。LaPorta等发现国有银行经营业绩比不上私有银行，而国有银行在低收入的发展中国家普遍存在。国有银行经营业绩的劣势有许多原因，其中政府干预、公司治理以及竞争不足等问题是主要原因。按照这些研究的观点，国有银行私有化后业绩普遍应该提高。但捷克等国家通过凭证将银行私有化后，发现经营业绩并没有提高，原因就在于凭证式私有化使银行股权分散，监督成本与收益的不对称使小股东的“搭便车”行为成为“自然选择”，转型经济体中资本市场又不像美国那样发达，市场的资源配置功能和监督功能远未发挥足够的作用，因而分散的股权结构没能改善银行的公司治理。而政府在这些私有化的银行中仍占有较大比例的股份(30%)，银行的管理层也主要来自国有银行的管理者和政府官员，这就为政府继续干预银行经营创造了条件。而且在限制新银行进入的金融管制政策下，私有化银行继续享受竞争不足的垄断租金，银行管理者和政府官员成为内部控制人，因此即使银行实现部分私有化，但政府干预。公司治理和竞争不足的问题并未真正解决，这就是东欧国家在第一轮改革后银行绩效并未改善的原因。说明在转型经济体中，由于市场约束的机能不具备，国有银行在保持政府控股并依靠引入战略投资者、私有化和发行上市的政策无法奏效，因而银行改革的中心任务似乎应该是逐步降低国有控股比例，以真正改善公司治理；而且私有化等股权改革方式和放松管制、促进竞争的措施必须围绕公司治理进行。

2.战略投资者控股有助于银行绩效的提高。在转型经济的第一轮银行改革中，没有证据表明战略投资者在国有银行的小比例参股会改进银行绩效。事实上，如果政府仍保持很大的股份，即使将剩余的很大股份卖给私人或战略投资者，仍不能有效改善银行绩效，这是因为外国战略投资者不能控制银行，它就没有动力为银行引进核心技术和管理经验；政府仍有继续干预银行经营的动力和空间；股份相当的股东之间可能彼此争斗，管理层成为内部控制人，甚至会操纵一方股东反对另一方，Abarbanell和Bonin就描述了波兰第一次银行改革的这种情形。

但银行一旦由战略投资者控股将很快提升经营业绩却是事实，本文有关东欧国家第二轮银行改革后的绩效分析也证明了这一点。这是容易理解的，因为战略投资者一旦控股国内银行，将会复制其成熟的治理结构，优化业务流程，激励培训人才，高效率地提供核心技术，打造先进的企业文化；更重要的是，外资控股后，本国政府再也没有直接干预银行经营的理由，银行与企业的业务关系得以理顺，新的信用文化也随之建立起来。

3.最初为中小股东的战略投资者最终获得了东欧国家银行控股权。那些拥有银行核心技术的欧美战略投资者最初进入东欧银行业也没有取得控股地位，如ING开始只持有波兰BSK25.9%的股份。在国家禁止外资控股本地银行的情况下，战略投资者的目的是带着将来控股银行的期望，在银行改革之初进入以了解银行业状况，并借助技术和产品引进协议利用当地银行的网络销售自身产品，同时也借以影响政府的政策。而且，战略投资者进入后在帮助银行重组上市过程中，将利用自身的影响力以提升参股银行的价值(但并非持久的经营业绩)，由此，战略投资者持股贬值的可能性很小，也更有效防范了风险。

但战略投资者参股后，由于前述的原因，当地银行绩效仍没有显著改善；同时金融管制政策已趋放松，银行竞争较以前加剧；而政府在以前的银行改革中为坏账剥离和充实资本耗费了大量财力，已不可能继续为经营绩效不佳的银行承担损失了(即使有财力继续补充资本，由于会加重道德风险，政治上也没有这样做的可能)。因此，在绩效和金融稳定的双重压力之下，政府不得不向外资出让银行控股权，以改善治理结构，提升经营绩效，实现金融稳定的目标，战略投资者也由此最终取得银行控股权。

(二)政策建议

对大国而言，保持国内力量的银行控股权具有重要的战略意义，这就是世界上的经济强国和幅员辽阔的大国都是由国内经济势力(无论是国有还是私有)掌握银行控股权的原因。经济强国中包括美、日，德、英、法、意、加等，经济力量不够强，但幅员辽阔、人口众多的大国包括俄罗斯、印度、巴西等。因此，同样作为实行“休克疗法”的转型经济体，在东欧各国将银行控股权向外资转让时，俄罗斯的银行改革没有进一步推进，其决策思路显然是在银行控制权与绩效改善之间必须选择前者，这应该是大国银行改革的政治经济学，它与匈牙利等小国的改革方式有所不同。对中国这样的大国而言，保持国内力量对主要银行的控股权应是改善银行绩效更重要的目标。如果中国要实现银行治理、绩效的双重改善，同时又不想失去对主要银行的控制权的话，招商银行模式或许就是一种较理想的方式，这就是建立由国内大型企业法人控股的银行治理结构。

招商银行是国内第一家全部由法人持股的股份制银行(1994年)，其持股法人包括招商局轮船股份公司、中国远洋运输总公司、中国海运总公司等国有大型骨干企业，招商局集团通过关联公司处于相对控股地位。虽然大股东仍是国有企业，但招商银行多年的快速稳定持续发展表明其治理结构是比较成熟高效的，主要表现在董事会与管理层之间建立起了有效的制衡机制，管理层受到董事会的有力制约，同时又有较强的绩效激励。、董事们的外向型管理背景保证了董事会决策较能把握银行业发展的方向，且保持了对管理层的日常经营压力。而管理层长期保持稳定，并追求管理的科学、创新和效率，为招商银行的持续快速发展奠定了制度基础。借鉴招商银行模式，对主要国有银行不再保留国家股，不再强调引进战略投资者，而是对国内大型企业出售股份，建立商业银行企业法人持股结构，应该成为我国主要银行的改革方向。