小议银监会监管模式思考

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一、不对称信息、银行危机与最后贷款人救助

银行的“不对称信息”问题体现在三个方面:一是银行与贷款客户之间存在不对称信息;二是银行与存款人之间存在不对称信息;三是银行与监管者之间存在不对称信息。

在当代西方经济学的研究中，不对称信息被证明是导致银行危机频发的主要原因。首先，银行资产负债平衡表的显著特征是“借短贷长”，资产与负债的不匹配性(asset-liabilitymismatch)决定了银行容易遭受到存款者的挤兑，在信息不对称的情况下，银行任何的对策又会引起存款人对风险的认知，存款人出于协调问题(co-ordinationproblems)而加剧挤兑的行为，因此任何具有不确定性的外部事件(sunspot)都会导致银行挤兑，在流动性危机中银行如果不寻求外部支持，就难以避免挤兑引发的破产(DiamondandDybig，1983)。其次，信息不对称使具有清偿力的银行一样容易遭到挤兑:通过在协调问题中引入不对称信息的概念，证明除了sunspot以外，如果银行的稳健性是不确定的，在挤兑发生时，挤兑行为本身是一个容易被存款人观察得到的信号，存款人比其他存款人先发制人地取出存款是具有合理性的(MorrisandShin，1999)，在一个多银行的体系下，由于信息不对称，存款人会收到不完全的信息，出于清偿(pay-off)的外部化和信息的外部化引起的羊群效应，“无效率”的恐慌将会发生，存款人将对那些具有清偿力的银行进行挤兑(Chen，1999)。第三，问题也导致挤兑容易在银行业发生:由于存款人并不能很容易地获得银行状况的信息，存款人与银行的管理者之间就引发了问题，如果存款人认为管理者的行为是不够谨慎的，他们可以用提款的方式来约束管理者，这也就造成了挤兑(CalomirisandKahn，1991?Davis，1995)。第四，市场失败导致市场不能顺利地提供流动性正是金融危机的特征:信息的外部化将导致银行间市场遭到破坏，由于“柠檬市场问题”的存在，使得同业市场上那些有流动性剩余的银行很难搞清楚有流动性需求的银行的动机和资产负债的真实情况，在危机发生时，银行同业市场变得越来越谨慎，也越来越不愿发放同业贷款，这样的后果是，银行同业市场就此崩溃，即使是具备清偿力的银行也无法顺利地从市场上获得流动性(Flannery，1996)，同时，每家银行都会因为自己如果缺乏流动性时难以从市场上借到款，而会拒绝借款，因此，银行同业市场的流动性将会枯竭(Freixas，ParigiandRochet，1998)。第五，银行挤兑的传染性给整个金融体系带来巨大的系统性风险:与其他行业相比，银行业更加容易发生挤兑传染，无论是“信息性挤兑传染”亦或是“非信息性挤兑传染”。这是因为，一方面存款人对存款的银行的内部信息通常都缺乏足够的、准确的了解，因而在恐慌出现时，无法区分银行的不同，当一家银行或部分银行倒闭时，存款人出于对其他银行的清偿能力的关注和对无法得到偿付的担心，将会采取行动争取尽快地从银行中取出存款，这种行为的极端表现形式就是银行的挤兑及挤兑的传染(DiamondandDybig，1983)。另一方面，银行是同业市场的积极参与者，亦是支付系统的主要结算者，银行的内在关联性导致金融系统变成为一个脆弱的网络，在这个网络中，遍布着银行之间彼此关联的借方-贷方的关系，一旦一个很小的危机出现，都会通过敞口在系统内不断地被放大，从而给整个系统带来巨大的风险(Solow，1992)。银行挤兑的传染性具有引起其他银行乃至整个金融体系震荡的溢出效应，其结果可能会导致更大范围的挤兑，危及公众对整个金融制度的信心，影响银行系统功能的发挥，最终会对宏观经济造成沉重的打击。从基于不对称信息基础上的金融体系的脆弱性出发，在现代金融市场上，单个银行的失败将导致整个系统遭受到“瀑布般快速坠落的冲击”(AllenandGale，andFreixas，ParigiandRochet)，因此，必须有一个公共部门来承担最后贷款人职责。

部分准备金体系的存在及央行对法定货币发行权垄断权使得最后贷款人职能应该也必须由中央银行来承担(Thornton，1939;Bagehot，1962;HumphreyandKeleher，1984)。从现代中央银行制度的历史变迁来看，中央银行充当最后贷款人为19世纪下半叶和20世纪初西方国家危机频发的金融市场提供了弹性货币供给机制，改善了银行的合约结构，减轻了危机和经济周期的严重危害，对整体经济活动来说是有很大的积极作用的(Miron，1986)。通过对英格兰银行和美联储制度的确立过程进行考察，不难得出下列的结论:现代中央银行最基本的制度特征是他的最后贷款人功能，而现代中央银行的“显化功能”——金融监管功能，则可归结为是对中央银行最后贷款人变迁过程的延伸(范建军，2004)。正是由于银行和最后贷款人之间不对称信息的存在，最后贷款人提供了弹性货币供给却会引起商业银行的道德风险和逆向选择问题。因此，中央银行必须在道德风险和危机发生的可能性之间作出权衡，这也使得中央银行对商业银行内部信息的掌握变得十分重要。一方面，央行只有在第一手监管信息的基础上，贷款给那些被同业市场错误地认为是没有偿付能力的银行才被证明是有效率的(Berget，1998);另一方面，为保证最后贷款人的“成本最小化”，从而避免最后贷款资源被滥用，最后贷款人也必须对商业银行进行监管。

二、最后贷款人的“内部角色冲突”及其外部化问题

央行同时肩负货币政策和银行监管的双重职能，因此被指责为存在着“内部角色冲突”。这种“内部角色冲突”很容易导致“监管捕获”或者“监管宽容”的问题，也就是说，作为银行监管者，央行可能会更倾向于尽可能少地采取不利于银行体系利益的政策，这样做最终会给整个金融体系带来巨大的风险，并损害纳税人的利益。这也正是近年来国际上监管分离趋势有所加强，以及我国2003年银监会从央行分离出去的初衷之一。

但是，最后贷款人的“内部角色冲突”并没有伴随着监管职能的“物理”隔离而解决，相反则是“外部化”了。中央银行作为最后贷款人没有关于贷款对象的第一手的信息，监管部门即使有第一手的信息却又无法对是否进行最后贷款人救助进行决策，这种基于信息不对称基础上责权利的不对等，使得最后贷款人操作存在下列的“外部角色冲突”难题:

一是标准难统一。首先，监管部门具有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息(钟伟，2003)，容易从尽快平息危机事件的负面影响的角度出发，对救助目标的选择可能更多地考虑短期均衡，央行则可能会更多地从对货币政策及经济增长的影响出发，考虑处置方案对长期均衡的影响。其次，监管部门不承担最后贷款人政策的直接成本，在对最后贷款人提供决策建议时，容易比较倾向于进行救助，央行则必须考虑最后贷款人政策对自身资产及货币供应量的影响，因此在救助对象、目标、标准及方案的选择上，出发点是难以统一的。

二是时机难判断。首先，由于缺乏流动性很容易向缺乏清偿力转换，区分问题银行是否具有清偿力本身就是一个相当难以掌握的问题(Goodhart，1999)，当央行集最后贷款人和监管职能于一身之时，对局面的判断和时机的选择是比较主动的，但分设后，对救助时机的判断则来源于监管部门提供的外部信息和决策建议。特别是支付危机或流动性危机很多都是由“突发事件”诱发的，在相当短的时间内，央行要对这些外部信息加以判断，并进行及时和正确的决策就变得更加困难了。

三是责任难分担。监管者并不总是代表社会公众利益，他们同样存在着自身利益(Boot，1993?Mixon，1994)，在监管分设体制下，央行和监管部门与政府和公众之间的委托关系由一种变为两种了。监管部门承担着现场监管职责，因此在问题银行出现危机之时，无法回避自身的监管责任问题。在这种情况下，有可能加重“监管宽容”，也容易导致救助时机选择上的滞后。从西方国家银行危机处置的实践来看，监管部门往往容易寄希望于靠银行自身的努力逐步扭转局面，使事情不至于发展到需要中央银行进行最后贷款的地步，如在20世纪90年代下半期，作为监管当局的日本大藏省出于对银行丧失信用，从而造成金融体系崩溃，而自身也逃避不了责任的担心和严重的侥幸心理，一再拖延解决银行机构不良资产问题，使日本最终还是无法避免严重的银行倒闭风潮。另一方面，从中央银行角度来看，由于不承担监管职能，也就存在着对救助动因和救助效果的某种责任转嫁可能，因此，一旦发生银行危机，不论在救助前或救助后，央行和监管当局都难免对责任的分担问题争执不下，这最终必然会影响到最后贷款人政策的有效性。

四是监督难落实。在最后贷款人救助后，对借款的问题银行的持续监管是关系到央行资产安全和防范道德风险的重要环节。一旦问题银行情况出现恶化，中央银行必须要对最后贷款人政策进行及时的调整，必要时要采取严格的资产保全措施，或对问题银行的股东及管理层进行惩罚。如果央行仅履行最后贷款人的职责，而不具备贷后监督的职能，对应于其自身承担的巨大风险，央行在最后贷款发放问题上将很难作出正确的判断和权衡。同时，监管部门在问题银行申请最后贷款人救助过程中，只拥有建议权而不具备决策权，在进行贷后监管的过程中，完全也有责任转嫁的可能，这时，监管的动力和压力不是来源于内部，而是来源于外部，因此很有可能影响到监管的有效性。

总之，在信息不对称及监管分设的前提下，最后贷款人政策的有效性取决于监管部门提供信息的及时性和有效性。如果央行感觉到风险巨大，而不得不再次对问题银行组织现场检查的话，将直接地导致监管的重复，间接地导致监管部门审慎监管职能和动机的弱化。因此，从最后贷款人的角度来看，如何克服“内部角色冲突”的外部化，建立行之有效的监管合作模式就成为影响最后贷款人政策有效性的重要前提。

三、关于我国最后贷款人制度下的监管合作模式的思考和建议

2003年银监会成立后，为解决监管分设情况下的信息共享和监管合作问题，在《中华人民共和国中国人民银行法》(2003年12月17日)第九条中规定，国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定，第35条规定，人行可以要求银行报送报表，并应当和银监会及其他金融监管机构建立监督管理信息共享机制;《中华人民共和国银行业监督管理法》(2003年12月27日)第6条中规定，银监会应当和中国人民银行、国务院其他金融监管机构建立监督管理信息共享机制。这可以说是从立法上对监管合作模式进行了初步明确。

但对于问题银行处置过程中的监管合作模式的规定则是相当含混的，通过对《人行法》和《银行业监督管理法》进行考察，可以发现在最后贷款人政策上的监管合作模式上存在下列问题:

1.《银行业监督管理法》第28条规定，银监会发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向银监会负责人报告，银监会负责人认为需要向国务院报告的，应立即向国务院报告，并告知中国人民银行、财政部等有关部门。从这一条规定来看，央行与银监会之间在最后贷款人政策决策中的信息渠道并不是直接和畅通的，央行在最后贷款人政策上的决策权被忽略了，实际的决策权集中到了国务院。

2.《银行业监督管理法》第29条规定，银监会应会同中国人民银行、财政部等有关部门建立银行突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。单从这一条规定来看，在银行救助问题上的主动权不是在央行，而是在银监会。

3.《人行法》第33条，《银行业监督管理法》第12条规定，人行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行进行检查监督，银监会应在收到建议起三十日内给予答复。从这两条规定来看，虽然赋予了人民银行一定的“建议检查权”，但对银监会是否进行检查没有硬性的约束，从最后贷款人的角度来看，这种建议检查权显然是不足够的。因此，《人行法》第34条又作了如下规定:当金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，人行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。这一条规定赋予了人行特定的检查权，但没有明确当支付危机发生时监管合作模式的具体架构和程序，因此也回避不了监管重复、监管弱化及外部角色冲突的问题。

在对20世纪下半期到2003年以前人民银行对问题机构进行最后贷款人救助的有效性进行评价时，人们普遍认为人行在对问题机构救助中存在着大包大揽、角色错位、行为异化等问题，最后贷款人蜕变成最先贷款人和最后埋单人，因此道德风险严重，中央银行的资产也面临巨大的风险(郑振龙、江孔亮，2000;潘硕健、周清杰，2002;林平、王自力、王硕平、陈志刚，2004)，在人行集货币政策与银行监管职能为一身的前提下，情况尚且如此，那么监管分设后这种情况是否有所改善呢?从目前我国央行与银监会监管合作机制构建的实际情况来看，财政部、人民银行与银监、证监、保监的三加二联席会议制度迟迟没有出台，尽管在2004年就人行与银监会的信息沟通问题曾设想通过备忘录的形式加以规定，但具体方案至今仍未见推出。在风险处置的过程中，实际的运作过程是，一旦发生比较严重的银行危机，各地监管部门、人行分支机构、地方政府分头将信息上报，最后由国务院进行决策，在这一过程中，难免就存在因责权利不对称造成的推诿和扯皮的现象。有学者认为，从最后贷款人角度来看，通过机构分设将角色冲突外部化，并不能使央行监管职能同步地分离，反而带来了央行和监管机构的协调难题;特别是我国中央银行货币政策的决策和实施本身独立性就差，不存在央行过于“威权”的情况，基于分权目标下的机构分设首先必须要以增强央行独立性为前提(钟伟，2003)。中央银行,银监会,监管合作机制-[飞诺网]

综上所述，笔者认为，考虑到信息不对称和监管分设条件下的内部角色冲突的外部化问题，建立和完善监管合作机制是完善我国中央银行最后贷款人制度的现实选择，因此，应从下列三个方面对现有的监管合作机制进行修正:

一是加快建立监管合作机制，尽快出台有关法规。笔者认为，在我国现阶段经济运行体制中蕴涵了许多风险且金融风险频频暴露的外部环境下，央行以维护货币供应量和金融稳定为出发点，承担了在改革过程中出现的各类金融风险的处置问题，体制性原因导致了我国央行在履行最后贷款人职责时，存在着巨大的直接和间接成本，在信息不对称条件下央行一方面有必要承担(在某些情况下是不得不承担)最后贷款人职能，另一方面也必须考虑到可能导致的风险问题。在构建和完善我国央行最后贷款人制度的过程中，必须认识到在监管分设条件下监管合作制度对最后贷款人政策有效性的影响。因此，应在国务院的领导下，尽快以法规的形式明确监管合作机制的架构，使我国中央银行能够在防范和化解金融风险的过程中，更及时地获得信息，更准确地作出决策。

二是明确监管权限，确立特殊的监管合作制度。从最后贷款人的角度来看，一旦银行危机发生，在对其进行监管和救助时都必须遵循特定的程序和方法，必须及时、尽快、准确地作出决策。这时，适用于正常状态下的监管合作制度就不适用了，在危机状态下，现场检查的范围和频率应该加快，而信息报送和共享的层次应该尽可能减少。应对需要提供最后贷款人救助的银行危机情况进行分析，建立危机时期最后贷款人政策标准、操作规程以及明确央行与银监会的职能分工，从而统一来自于两个机构的看法，减少分设带来的行政摩擦。具体而言，为应对危机而构建的最后贷款人制度中的监管合作程序应该分为以下几个层面:

1.危机发生之前:日常监管阶段。以建立央行与银监会信息共享模式为核心，实现既可共享银监会现场及非现场检查信息资源，又可共享央行金融稳定总体形势分析报告等宏观数据和分析信息资料。危机前还可以借鉴美联储和香港金管局等机构的做法，对于部分银行进行压力测试，运用先进技术来评估机构在紧急状态下可能受到的影响及其抗风险能力，引导机构及时采取校正和修补措施，防范和化解风险。

2.危机发生之初:决策阶段。银监会一旦发现问题，应及时与央行沟通，央行认为必须组织现场检查的，应该尽快进行现场检查，按照国际惯例，由于央行承担了最后贷款的直接成本，因此各国央行在发放最后贷款前一般都要组织现场检查或对抵押品进行评估。在我国现阶段监管分设的情况下，央行应该更偏向于政策的决策和制定，如果要抽调人员进行现场检查，一方面牵扯精力过大，检查人员也不够专业化，另一方面也导致了监管资源的重复和浪费，在处置上，央行由于不再承担监管权，也无法及时处置。因此宜在紧密合作的基础上，依靠银监会专业化的现场检查队伍，按照央行的要求或与央行配合对问题机构的状况和局面进行评估，尽快就信息进行交流，并及时作出决策。

3.最后贷款发放后:救助阶段。银监会应加强持续监管，并及时将有关情况告知央行，对于凡是央行资产有可能受到损失的情况，要及时沟通。对于因监管不力造成资产流失或最后贷款沉淀的，要追究有关机构和人员责任。

三是确保央行在最后贷款人政策上的自由量裁权。在建立最后贷款人信息共享和监管合作制度问题上，要注意按照“建设性的模棱两可”的原则，确保人民银行在充分利用银行监管信息基础上，仍然有权决定“不作为”。笔者认为，我国目前最后贷款人制度的外部环境和西方发达国家相对规范的市场环境和金融法律体系是有很大不同的，我国金融体系脱胎于传统的计划经济体制，在转轨的过程中，又存在着诸多制度性的缺陷，一些金融法律制度的缺失和不协调导致金融体制运行中金融风险问题十分突出，另外，我国中央银行独立性较差也是短期内难以解决的问题，因此，对我国中央银行最后贷款人权限应该更多地以非常“清晰”的形式加以明确，特别是必须明确最后贷款人可以不作为的情况，如对于陷入清偿力危机的金融机构、股东没有采取充分措施进行自救的机构、经判断不会引起系统性危机的单个金融机构人民银行有权决定不向其进行救助，使人行可以从法律上获得充分的“自由量裁权”来应对“倒逼”机制的影响。

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