深化国企改革和建立经营者激励和约束机制

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我国的国有企业改革，不包括改革开放以前的漫长岁月，仅从1979年算起，也已经二十年以上了。但除极少数以外，从总体上看，至今仍没有摆脱活力不强、效益不高的局面。致使相当多的企业长期处于亏损或虚盈实亏的状态，运转起来越来越困难。

为什么国有企业的改革，几十年达不到预期的效果？除了由于种种原因，长期积累下来的一大堆历史包袱太重，如富裕人员太多，负债率太高，企业办社会的负担太重和退休职工的比例太大等等，一时很难解开、轻装上阵以外，其关键原因，经过长期反复实践，现在已经看得越来越清楚，最主要的还是在主观方面受传统观念的影响太深，很难转变。

由于长期以来，我们把国有企业不仅看成是社会主义的公有制企业，而且一直认为，它是公有制企业中最好和最高级的形式，在经营范围上只能扩大，不能缩小；在行政管理上只能加强，不能削弱。因此，至今在全国各经济领域中，国有企业几乎仍然无所不在；政府对经营者几乎仍然实行着一种直接任免，奉命上岗，既无激励，又无约束的制度。其结果必然是，国有企业因为一种上下级的行政隶属关系，上级政府和主管部门就可以随意干预企业的生产经营活动，经营者对企业经营好坏往往就既无动力，也无应有的压力，企业势必就可以用各种理由吃国家的“大锅饭”，效益效率肯定不高。改革要扭转这种局面，除了应当适当缩小国有企业的范围，将一些既不是必须由国家举办和控制，且效益又不好的企业，逐步转为非国家所有外，最有效的办法，是搞好两个方面的重要制度创新：一是国有企业的产权制度创新，包括产权所有制的创新和产权组织制度的创新，建立起一种产权清晰、权责明确的制度，以解决国有企业就是全民企业，名义上人人都是所有者，实际上人人又都可以不负责任的问题；二是国有企业经营者制度的创新，包括对经营者的市场选聘制度和合理的激励与约束机制，以解决国有企业由真正优秀的经营者来负责经营和国有资产的尽可能保值增值问题。而且，这两个方面的制度创新是紧密联系起来的，缺一不可。没有企业产权制度的创新，就谈不上经营制度的创新；只有产权制度的创新，没有经营者制度的创新，国有企业肯定还是搞不好的。但由于传统观念的障碍，长期以来我们就不可能用这两种制度创新的办法来推进国有企业的改革，而只能一次又一次地采用种种政治风险不大、比较容易推进的办法。其效果当然只能是事倍功半，甚至劳而无功。如：

——调整国有企业的隶属关系。1957年和1970年我们曾经两度用这种办法进行改革，即把原来由中央各部管理的企业，绝大部分下放地方管理。结果不但没有解决问题，反而导致了经济混乱。为了扭转经济的混乱局面，不久就只好又收回中央各部管理。也就是说，经过两次“团团转”的循环，即“一管就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就又管”，从那里开始，转了一圈，还是又回到了那里，没有取得任何成效。

——调整国有企业的利益分配关系。即从原来的国有企业财务统收统支，利润全部上交，改为多种形式的企业利润提留，包括利润分成、利改税和利润上交承包等。从1979年到1991年，搞了十几年，国有企业的盈亏状况不但没有改善，亏损企业的比例反而从不到20%上升到“三三制”，即三分之一亏损、三分之一虚盈实亏，真正盈利的只剩三分之一。效果也很差。

——调整扩大国有企业的自主权力。从1992年下半年到1997年，搞了差不多五年，名为转换企业经营机制，实为扩大十四个方面的自主权。但因为观念没有转变，政府同企业之间的行政隶属关系照样存在，绝大多数企业的自主权并没有真正放下去。极少数企业放下去了，但往往又放过了头，把所有的制约监督权力也下放了，变成了内部人控制，导致类似于志安外逃、褚时建被判刑等种种严重的后果。在此期间，1993年中共中央在制定十四届三中全会“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”中，鉴于以上改革办法都没有取得应有的成效，曾明确提出：“深化国有企业改革，必须解决深层次问题，着力进行制度创新，建立现代企业制度”的正确目标。但因为观念没有转变，认识没统一，在客观上又出现了长达几年的产权改革究竟是姓“公”姓“私”，现代企业制度究竟姓“社”姓“资”的争论。导致国有企业的制度创新，不仅在面上不可能深入进行，即使在百户企业中的试点，也没有真正推开。

有鉴于此，同志在党的十五大报告中，进一步明确指出：建立现代企业制度是国有企业改革的方向；并且重申，其基本标志是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。推进的重要方法：一是要采用多种形式，调整完善所有制结构；一是对国有大中型企业，要进行规范的公司制改组。这些论述，不但奠定了我国国有企业改革的重要理论基础，而且对国企改革不能涉及产权改革的传统观念，也是一个很大的思想突破。前不久通过的十五届四中全会决定，不仅继续坚持了十五大有关国企改革的方向和目标，而且对如何推进改革的方法有了许多新的发展。如明确提出了，要从战略上调整国有经济的布局，通过有进有退、有所为有所不为的原则，来解决国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不合理的问题。不仅进一步重申了对国有大中型企业必须进行规范的公司制改组，而且对如何进行规范的公司制改组，也规定了一系列有效的办法。从而为国有企业的深化改革，指明了正确的方向。为此，在这里我们完全可以预期，有关上述国有企业深化改革需要做到的第一种制度创新即企业产权制度创新，在不太长的时间内，将有可能根据十五届四中全会的要求和对国有企业职能的定位，基本按照以下四种不同分类，逐步得到落实与推进。即：1、属于国家需要继续独资的企业。基本包括决定中所讲的：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业等三种企业基本上仍由国家独资经营。因为这类企业，同我国的国防、金融和财政安全密切相关，对保证人民生活与社会稳定有至关重要的作用。继续由国家独资经营，尽管由于其体制机制不太活，收费不能太高，效益效率不一定很好，但这是国家应有责任，可以更多地重视其社会效益，从全局上看，继续由国家独资经营对国家、对社会、对人民还是利大于弊的。

2、属于国家必须坚持控制的企业。基本上包括决定中所讲的支柱产业和高技术产业中的重要骨干企业要继续由国家控制。因为这类企业一般都是经济中的基础设施、基础产业和先导性的企业，其供应和价格是否稳定，对整个经济的健康发展有重要的支撑和导向作用。因此，国家一定要能够控制，但一般不一定要继续由国家独资，可以改为国家控股，包括绝对控股或相对控股，以既利于企业的独立经营，自负盈亏，减少补贴，提高效益，又大大降低过去用独资办法来控制这些企业给国家带来的高昂成本开支与经济损失。3、属于国家可以参股的企业。主要指不包括在上述两大类以外的其他行业中尚有较大发展前景和国家还不愿意很快退出的企业，但也不必继续由国家独资或者控股，而可以改为国家参股。至于对什么样的企业参股或不参股，是多参股还是少参股，应该根据两个条件来决定：一是国家财政有没有资金；二是能不能赚钱。财政有资金、能赚钱就参或者多参。反之就少参或不参，以既更好地促进企业和整个经济的健康发展，又有效维护国家应该而又可能得到的利益。

4、属于国家应该退出来的企业。主要指上述三大类以外的其他大量企业，即既不需要国家独资，也不必由国家控制，而且又不值得国家参股的企业，国家就应该逐步退出来。退出的方法可以有多种，或者破产、倒闭、兼并；或者采用各种方式，有偿转让为非国有企业，包括集体、外资、私人和个体。退出的时间，宜早不宜晚。因为，这类企业，一般都经营不好，效益不高甚至长期是亏损，净资产不多甚至已经资不抵债了。退出越晚，损失浪费越多，积累的包袱越重，最终需要国家兜底偿还的开支越大，肯定是得不偿失的。当然，在退出时，有三个问题必须妥善处理好：一是不能造成国有资产的损失或流失；二是不能造成职工的生活无保障；三是不能造成对银行的债务悬置甚至赖帐，从而导致大量的后遗症，增大金融风险，影响社会稳定。当前，在实践中可能出现的主要矛盾是，国有企业改革的产权制度创新在相当程度上推进了，如绝大多数企业都逐步进行了公司制改组，但企业经营者的制度却仍然是老的一套，创新明显滞后，从而势必导致按照上述分类改革以后，仍然继续保持国有或国有控股的企业，由于经营者的选人不当，或者其本身素质不高，或者缺少必要的激励和制约，企业的经营管理与经济效益仍然不好，从而直接影响国有企业产权制度创新的效果。因为，国内外许多企业的实践已经充分证明，一个企业要搞好，至少需要三个基本条件：一是企业的体制与制度比较合理；二是有一种或者几种在市场上有较强竞争力的产品；三是有一个优秀的经营者或经营者集体。而且，在这三条当中，优秀的经营者和经营者集体往往又是起着决定性作用的，这在国有企业也不例外。因此，要真正搞好国有企业的改革，除了要认真搞好国企产权制度的创新以外，必须同时搞好企业经营者制度的创新及其相应的激励和约束问题。在一些市场经济国家特别是发达国家中，对于企业经营者的选择和管理，一般已经有一套行之有效的制度或比较成功的办法，如通过市场物色对象、双向选择、竞争应聘上岗；对搞得好的采用优厚的年薪制、奖励制和期股制等予以激励；对搞得不好的通过减薪、降级、停职、解聘，予以严格的制约等。这些办法，我们都可以参考借鉴，但也不可能完全照抄、照搬，因为我们的国情不一样。从我国当前现实出发，要真正搞好国有企业经营者制度的创新，较快建立起一套对经营者既有激励、又有约束的机制，我初步考虑急需做好的工作主要有：1、要尽快建立形成一个比较完善的经营者市场。经营者特别是优秀的经营者，即一般所说的企业家，在我国是一种很稀缺的资源。在市场经济条件下，资源配置包括经营者资源的配置，都有必须坚持以市场为基础。因此，要搞好国有企业经营者制度的创新，首先必须培育和建立起一个有利于经营者优化配置的市场。否则，不仅没有一个职业企业家队伍成长和企业所有者采取开放式办法选择经营者的环境，而且对经营者激励与约束机制的建立也缺乏一种有效的衡量标准。综观一些发达国家和经济发展比较好的发展中国家，他们对企业经营者的激励标准，无论是年薪也好、奖励也好，还是期股、期权等，一般都有不是在上岗以后才定的，而是在市场选聘时通过谈判确定的。对经营者的约束最主要的也不是在上岗或者经营不好以后的事后约束，而是在选聘过程中的市场约束。因为，一个经营者只要过去的经营业绩好，其市场信誉就高，在市场上就有人或单位愿意以更好的职位和更优厚的待遇去聘请他，反之就可能做个一般成员也没有人要。这正如国外包括我们在香港的国企中一些非内地调去的优秀经营者所说的：我为什么要兢兢业业、一丝不苟地力争把工作做得更好，既不是为了政治抱负，也不是为了忘我奉献，而是一种经营者的自我价值观，也就是在市场竞争中如何得到更高的报酬在迫使我这样干。这就足以说明，尽快培育建立一个经营者市场，是必不可少的基础和前提。没有这个基础和前提，要实现国有企业经营者的制度创新和建立起一套对经营者的有效激励与约束机制，是很困难的。

2、要正确解决国有企业经营者聘任制与党管干部原则的关系。要实现经营者的制度创新，国有企业势必将从长期以来所实行的行政任免制，改为通过经营者市场公开聘任制。这同党管干部的原则明显是有矛盾的。怎样做到既符合党管干部原则，又能坚持实行聘任制，必须认真研究探索找出一种切实可行的办法，否则，两者是很难协调的。对此，我个人考虑，可以把动作过程分为两段来处理：第一段是任何一个经营者，能不能在经营者市场中应聘，必须有一种自愿申请和资格认定的程序。这可以同党管干部原则结合起来，由党委组织部门对每一个申请人进行全面严格的审查，包括学历、资历、思想品质、业务水平、过去业绩、身体条件和有无前科等。对合格者由组织部门发给证书，准予持证进入市场应聘，无证者一律不准入市应聘。第二段是，当持证经营者进入市场以后，就可以由企业董事会或上一级主管单位，代表所有者通过双向选择、条件协商后直接签订合同聘任，党委组织部门就不再干预。为了更加慎重，也可规定少数关键企业的经营者，在签订聘任合同前应先报组织部门认可，组织部门可以提出意见甚至否定，要求另选，但也不直接指定与任免。对于上岗以后经实践证明明显不合格或表现恶劣的，组织部门有权收回其应聘证，迫使其只能另谋职业。从而真正做到国有企业的经营者同政府部门的干部和公务员制度彻底脱勾，从能上不能下的“铁交椅”变成一个既有可能获得很高或较高经济收入、又有可能承担下岗失业风险的真正企业经营者。3、要合理确定经营者享受较高激励待遇的人员范围和报酬水平。这既是我国国有企业经营者制度创新和建立起有效激励与约束机制的具体体现，也是一个在实践中非常难以处理好的问题。这主要是因为，在其他国家，一个企业中主要经营者的范围是很小的，一般只包括董事会或总裁、执行总裁等极个别人，尽管报酬很高，对企业总体成本或利润分配影响不是很大。而在我国的国有企业，主要经营者往往是一批人，包括董事长、总经理、“三总师”、党委书记、工会主席及其多位副职等，一般至少有十几人甚至更多，如果都要享受高的年薪、奖励和期股待遇，企业根本承受不了。还有，这种高的待遇标准及其与职工收入的差距，到底订到什么样的水平为好，也是一个很复杂而敏感的问题。订低了，扭转不了传统的平均主义分配趋势，起不到有效调动和发挥优秀经营者的作用；订高了，在国有企业中职工思想上肯定又难以接受。因为国有企业职工一般势必都会认为，国有企业的资本都是国家的，而且我们还是企业的主人，为什么经营者拿那么多，主人反而拿这么少，甚至因此挫伤了广大职工的应有积极性，国有企业的生产经营还是很难搞好。“公务员之家”版权所有

4、要建立起科学的公司法人治理结构，从制度上强化所有者对经营者的有效约束问题。这不仅是公司制企业能否正常运转的核心，也是企业经营者制度创新能否取得应有成效的关键所在。因为，一个真正的现代企业，其所有者、决策者、经营者、监督者四方都必须到位，并形成一种既能互相协作前进，又能互相制衡监督的机制。即股东会是企业的最高权力机构，代表所有者对企业重大问题作出决策；由股东会选出董事会，在股东会闭会期间负责重大问题的决策；由董事会选聘优秀的经营者为总经理，全权负责企业的日常经营。并且，由股东会选出监事会，专门负责监督董事会和经理层的活动，只要发现企业有可能亏损或者有某种违规和违法行为，就随时提出警告，甚至可以向股东会提出改组董事会，或向董事会提出改聘总经理等建议。也就是说，不仅必须采用制度性的办法来解决所有者对经营者必不可少的监督问题，而且要把过去的外部监督、事后监督、间断监督方法，改为在企业内部监督、事前监督和经常监督的方法。尽可能减少甚至基本上避免因人为经营不善和失误，而反复不断导致的国有资源、资金和信用等等的巨大损失。总起来说，有关国有企业经营者制度的创新和建立比较有效的激励与约束机制问题，在我国还是一项新的工作，没有成熟的经验可循。在改革中既必须积极加以推进，又应该慎重从事，最好能先通过小范围的试点，总结经验后再在较大范围内逐步推开.