行政管理加入WTO对官文化冲击

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行政管理论文

1、“平等”对“等级”的冲击

在《政府论》的作者洛克看来，一切具有同样的天性、能力和力量的人从本性说都是生而平等的，都应该享有共同的权利和特权。按照卢梭的社会契约论，政府与社会是平等的契约关系。在他看来，“在真正的民主制之下，抽签选举并不存在什么不便之处，因为在那里，不论是在道德、才能方面，还是在品行、财富方面，人人都是平等的，所以无论选择什么人几乎都是无所谓的。”(注：州长治主编.西方四大政治名著[M].天津：天津人民出版社，1998.557.)但是自古以来，政府作为凌驾于社会之上的国家机器，历来是“治人”而不是“治于人”，高居于社会各阶层之上，成为主宰社会各方面的统治者。各种社会组织及黎民百姓对政府只能俯首称臣，政府可以凭借国家机器的强制力任意发挥自己的意志以实现对社会的统治。政府与社会、政府与公民之间几乎无平等可言。这正是专制社会的思想基础，不仅与现代市场经济的原则格格不入，而且与整个社会的民主化、法治化的进步潮流背道而驰。

如果严格按照市场经济的原则，政府与企业、政府与社会组织之间也是平等的市场行为主体；按照“真理面前人人平等”、“法律面前人人平等”、“人格面前人人平等”的时代精神，政府与各种组织乃至每个公民也都是平等的；按照社会分工的不同，政府与社会各方面都有各自的定位，彼此承担着不同的社会职责和义务，也是一种平等的伙伴关系。经济全球化，实质上就是世界经济市场化。作为市场经济既是法治经济，又是自由经济；既是规范经济，又是平等经济。加入世贸组织，意味着国与国之间无论是大国还是小国，是强国还是弱国，是富国还是穷国一律平等；企业与企业之间无论是外资还是内资，是国有还是私营，是大企业还是中小企业一律平等；社会组织与社会组织之间无论是公共还是非公共，是官方还是民间，是社团还是中介一律平等。不可否认，在中国的传统“官”文化中，等级特征是极为明显的。社会以“官”为轴心，离轴心越远，等级越低，价值越低，社会地位越低，是最易被人遗忘的角落；离轴心越近，等级越高，价值越高，社会地位越高，也成为最受他人关注的位置。所以，在中国历史上把人分为“十等”就不足为怪了。这种等级观念和等级制度好似楚河汉界晋魏分明，演变至现在，不仅官员与百姓不平等，而且政府与社会、政府与企业也不平等。长期以来，政府凌驾于社会之上，位高而权重。一方面，它反映的是政府对自身定位的不准确，没有实现真正意义上的政府；另一方面，它说明政府官员“公民意识”、“公仆意识”和“平等意识”的淡薄，以及现实生活中官员与百姓人格、地位的悬殊。参与经济全球化和加入世界贸易组织，严格意义上讲，不存在谁输谁赢和谁总吃亏谁光占便宜的问题，因为它是对等经济，提倡的是“双赢”或“三赢”，这是世贸组织的宗旨与存在的意义，是世贸组织的最大特点。那种习惯于居高临下进行不平等竞争，那种企图凭借“关系”走“门子”，那种以强凌弱的思维模式在经济全球化的进程中是注定行不通的。平等意识或平等观念，说到底，是政府“官本位”意识向“民本位”观念的转化，是政府本来涵义的回归。

2、“民主”对“专制”的冲击

我们历来缺乏民主的意识，相反却具有“唯上”的传统。究其原因，是“官”的作用和专制制度的影响。“集中表现在下级官吏的提拔和上级官吏有关；徒弟的提拔和师傅有关；佣人的地位和主人有关；乡民的地位和官府有关。”(注：史仲文.中国人走出死胡同[M].内蒙古：内蒙古人民出版社，1999.104.)正是这种与等级观念和等级制度相连的专制制度，才使中国的封建社会赖以延续几千年。西格蒙德·弗洛伊德在《文明与它的烦恼》中认为：“当多数人结合起来时，人类共同的生活才得以实现，这是因为团体的力量胜过孤立的个人力量，并且为了反对一切孤立的个人而保持联合。于是，集体的力量被作为‘权利’确定下来，以反对被谴责为‘酷力残暴’的个人力量。这种集体力量对个人力量的代替是迈向文明的决定性的一步。”(注：康绍邦.政治名言录[M].湖北：湖北人民出版社，1997.101.)在这里，他把民主的力量代替专制的力量看作是迈向文明的标志，应该说，追求民主是近现代中国政治发展的历史潮流。中国共产党从她诞生那天起，就承担起“反帝反封建”的双重任务，就把自己领导的革命定位于“新民主主义革命”，并领导人民为争取民主而抛头颅、洒热血，前赴后继、英勇奋斗。共产党人夏明翰在借用裴多菲的“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，二者皆可抛”的诗句时，正是一种为人民争民主、为百姓要自由而舍生忘死的真实写照。其实质就在于剥夺“剥夺者”，把本应属于人民的权力回归人民，即“主权在民”思想的再现。很显然，民主始终作为反对封建独裁、反对封建专制和各种特权的最有力的武器在政治、经济、文化等诸领域中取得了相当的成效。但是，实事求是地说，民主建设的进程在我国还十分缓慢，许多地方还不尽人意。究其原因，一方面在于专制意识的根深蒂固和竭力阻挠，另一方面整个国家和社会大环境尚缺乏民主观念的支撑以及发达的市场经济条件。

加入世界贸易组织，意味着中国必须义无返顾地实行市场经济，这为我国的民主建设无疑奠定了坚实的物质基础。因为，市场经济不同于计划经济，它既不是强权经济，更不是专制经济，它是完全意义上的自由经济和民主经济。自由贸易、自由往来、民主协商、平等交易是市场经济和经济全球化的必然选择，正如马克思曾经指出的那样，商品是天生的平等派，“如果说经济形式、交换，确立了主体之间的全面平等，那么内容，即促使人们去进行交换的个人材料和物质材料，则确立了自由。可见，平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的、现实的基础。作为纯粹观念，平等和自由仅仅是交换价值的交换的一种理想化的表现；作为在法律的、政治的、社会的关系上发展了的东西，平等和自由不过是另一次方的这种基础而已。”(注：马克思恩格斯全集，第46卷(上)[M].北京：人民出版社，197.)马克思的这些论述，深刻地揭示了民主与商品经济的内在联系。实践证明，市场经济的高度发展必然为民主的发展提供极为有利的经济条件。除此以外，理念的转变则成为关键。在中国，理念的变迁源于两个方面的努力：一是民主理论研究的超前，包括民主价值内涵和社会功能的研究、公民民主权利体系的研究、民主制度结构体系的研究、民主发展条件问题的研究、公民民主素质提高问题的研究、民主的法律体系研究、中国民主化进程与道路问题研究、国外民主制度的研究与借鉴、与民主建设相关的文化问题研究等等；二是民主观念的宣传普及和对专制意识的抨击。正如同志在党的十六大报告中所指出的那样，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”，“我们党历来以实现和发展人民民主为己任”。

3、“权利”对“权力”的冲击

我们最容易混淆的恐怕就是“权利”与“权力”了。不仅表现在一般老百姓，而且不少为官者也不一定能把握住它的真实含义。从表面看，“权力”与“权利”只一字之差，但内涵却大不一样。在法治社会和规范的市场经济条件下，“权利”与“义务”是相对应的，享有权利的任何人都必须同时承担社会义务，即使作为国家公务员，他在享有或行使行政职权时，必须同时承担相应的即法定的义务。权利和义务二者的密不可分，它们应始终保持协调、统一，而且现代意义上的官员——国家公务员，其首要的就是义务。这种义务是基于国家公务员这一特定职务身份及各国的政治体制、经济制度、社会发展、文化传统等多种因素确定的，它是国家公务员法规规定的必须作为和不作为的强制性约束。严格意义上讲它是国家公民义务的延伸和个性化。而国家公务员的“权利”与“权力”的明显差异性，就在于“权力”单指职权，而“权利”既有职权又有利益，即在社会经济关系的影响和制约下，由国家根据需要和可能，通过立法形式对国家公务员在履行职责、执行公务过程中行使某些权力和享有某些利益的许可和保障。这个“权利”是一种法律意识，维护的是法人地位。如果从法律规范的角度讲，实际上就是权利性规范和义务性规范。我们讲宪法、法律最基本的是对公民权利的认可，法治的重点、核心是维护公民的权利，限制政府权力，尤其是要反对被人为异化了权力——特权。在中国，社会的运作尤其是政府的运作，从一定程度上讲主要靠权力，因而助长了权力欲和官本位。一些人看重“权力”而轻视“权利”，其要害就在于他们缺乏“义务”或“责任”意识，或者他们本身就不愿履行与权利相应的义务和承担与职权相应的责任。在行政法上，行政主体的权利一般称为行政职权，而义务一般称为行政职责。行政职责的核心内容是行政主体必须严格依照宪法和法律的规定行使行政权力，依法进行行政管理活动。行政主体的职权必须有法律的明确规定，而且要在法定职责权限范围内履行职务，不得失职、越权或滥用权力。同时，必须严格遵守法定的行政程序，行使职权时的程序不得违法，并且在合法行使职权的前提下，遵守行政合理性原则，尽量做到合理和适当，不得行政失当。可见，法治社会本身就是义务社会，就是责任社会，任何机关、任何社会团体、任何个人都必须承担社会义务并对自己的行为负责。

加入wto，对由“官”文化派生出来的“权力”意识的挑战是明显的。WTO的所有成员方必须在承担应尽义务的前提下享受各自的权利。这种权利和义务不仅表现在货物贸易、服务贸易、知识产权等方面，而且还表现在制订规则、开放市场、解决争端等诸多基本职能上。

4、“规则”对“人治”的冲击

法治化是现代文明进步的重要标志，也是世界行政体制改革的一大趋势。中国加入WTO必须面对作为当今世界覆盖范围最广、协调对象最多、对各成员约束力最强、对国际经济贸易影响最深刻的国际经济贸易法律体制，即完整的法律、法规体系。任何游戏，都必须遵循一定的游戏规则。加入世贸组织，意味着中国已经进入国际游戏场。既然参与世界游戏，就必须遵守由世界各国共同制定的游戏规则。事实上，中国与西方国家的差距之一，就在于缺乏规则意识和法治传统。就西方国家而言，早在古希腊、古罗马时期就已经孕育了近代主要法律制度和政治民主的萌芽，法治精神较早成为社会共同崇尚的品格。公元前的386年柏拉图就在《理想国》中提出：最好订立契约和法律，这样既不得不正义之惠，也不吃不正义之亏。(注：俞可平.西方政治学名著提要[M].江西：江西人民出版社，2000.5.133.)而且他始终把守法践约看作是合法的和正义的。

孟德斯鸠1748年在《论法的精神》一书中，探讨了各种政体的性质、原则、腐化的原因以及法和政体的关系。在他看来，法是由事物的性质产生出来的必然关系。一切存在物都有它们的法。就像上帝有他的法，物质世界有它的法一样，人类也有他们的法。我们所见到的世界存在着一个根本理性，法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系。如果说哲学家是通过道德规律来劝告他，让他忘记他自己，立法者则通过政治的和民事的法律使他们尽到责任。(注：俞可平.西方政治学名著提要[M].江西：江西人民出版社，2000.5.133.)当然，在后来的卢梭的《社会契约论》、柏克的《法国革命论》、潘恩的《人权论》、托克维尔的《论美国民主》、密尔的《代议制政府》等著作中，都对政治民主和法律制度作了较为详细的阐述。但是，中国数千年封建社会形成的“皇权至上”，法自君出，“朕即法律”的观念意识，总是把皇帝本人置于法律之上。由此而“上行下效”，演变出不同等级的人进入游戏场对游戏规则的理解发生完全的差异。政府说了算，因为政府制定法律或规则；谁官大谁说了算，因为官有等级之分和大小之别。随之而演化出的是无规则，凭个人经验、意图办事，按首长的指示办事，看上级的脸色办事。任何人都可以蔑视市场，蔑视法律，蔑视规则。因为，在他们那里权大于法，权大于规则，“领导”和“上头”的言论或指示才是判断是非的标准和行为的准则。事实上，作为世界经济，却不因国家的大小或强弱来决定哪一个国家政府说了算，其准绳是依靠世界各国共同制定的游戏规则。遵守游戏规则并在游戏规则范围内活动，这是经济全球化和建立正常的国际经济新秩序的首要条件，任何人和任何国家都不例外。一个政府，尤其是一个负责任的政府如果没有遵守规则的价值观念，不仅无法认识和理解规则，更重要的是无法执行这些规则，甚至发展到践踏这些规则。

5、“透明”对“暗箱”的冲击

直到目前，政府的许多行政行为仍然是暗箱操作。最典型的莫过于中国的行政审批制度及其官员的部分行政行为。现行的行政审批制度可以说是计划经济的产物，它基本是按计划经济模式延续，审批项目多，审批范围广，审批时间长，审批内容、条件、程序不公开。与此相连的是无休止的官僚主义、欺上瞒下的形式主义和数不胜数的权力寻租、造租。这种体制，不仅制约着行政管理组织机构的规模与合理程度，而且制约着行政决策乃至整个行政过程。加之集权、专断，听不进不同意见和害怕失去地位、权力的心态，根本不可能使公共行政行为完全公开化。所以，公开化，从深层意义上就是对政府权力运作的不合法性、合理性的挑战，是对国家公务员长期固守的“优越”地位和“无形”利益的挑战。一句话，是对整个国家传统行政管理体制的挑战。公开化，意味着脱胎换骨，一种从政府动因——政府行为——政府绩效的全新变革，以及从万能政府——有限政府——有效政府的根本转换。应该说，公共行政就是公开行政。没有公开，无所谓公正，没有公开，也无所谓公平。经济全球化，尤其是加入世界贸易组织，政府行为成为一切问题的焦点，而政府行政行为的公开性、透明度作为一种趋势为社会认同。有人说，中国过去的管理是“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如口头”，反映的是行政活动的神秘性、不公开性和随意性，一种从公开(黑头、红头)到隐蔽(白头、口头)的行政行为倒退。暗箱操作本身，如“审项目”、“批条子”往往能给当事者带来若干利益或好处，而公开化则意味着权力受阻或利益受损。严格意义上讲，缺乏公开性、透明度是当今中国腐败产生和越演越烈的重要原因之一。

加入和融入世界经济一体化，面对的将是政府行为的透明和政治信息的公开化。就世界范围而言，公开的主体，既有中央政府，也有地方政府，既有企业、事业单位，也有社会团体和各种行业协会；公开的内容，除了世贸组织所要求的法律、法规、规章和行政决定、司法判决外，还有各种条例、规范性文件、双边和多边协定；公开的产业，既有传统的第一、二产业，还有第三产业以及与之相关的新兴产业；公开的领域，不仅有货物贸易领域、服务贸易领域，还有与贸易相连的知识产权领域、投资领域等。就某国范围而言，政府及其官员必须一改过去的暗箱操作模式为“阳光行为”或“金鱼缸里的活动”，实现真正意义上的政务公开。20世纪90年代以后席卷全球的政府上网工程、电子化政府或电子政务，不仅在世界范围推进政府部门的办公自动化、网络化、电子化，而且更重要的是实现了全面的信息共享，体现了政治的透明度和政府民主化的程度。政府不再神秘，政府就在老百姓的身边。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。而且，透明度要求上述这些信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策的过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。现代意义上的公开行政、透明行政，一方面表现为政府的活动为老百姓所知晓，包括政府对重大问题的决策、与公共利益相关的政府行为及其过程、政府官员的财产和收入状况等；另一方面也表现为对老百姓意见的回应，即对政府服务意识、服务态度、服务质量、服务水平方面评估意见的回应。党的十六大报告提出的“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，正是基于这种考虑的治本之策。