行政决策法治化

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我国宪法明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。实现依法治国，行政机关依法决策、依法行政是关键，是基础。面对入世带来的机遇和挑战，新一轮机构改革势在必行。要建立“现代公共型政府”，真正实现依法治国，一个不容忽视的课题就是，加快推进决定事业兴衰成败的关键环节——决策的法治化进程，以此的带动全面建设小康社会的顺利开展。

一、行政决策法治化的现实背景——行政三分制

在十六报告中，有这样一句话，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”这是我国致力于建设政治文明的一段论述。这34个字的深刻内涵在于，我国将按照二战后各国对“大政府”进行改革过程中形成的，并为大多数发达国家所采用的普适性管理模式，重新审视我们政府的职能定位，以此来指导和推动新一轮的机构改革。这场改革的基本思路是“行政三分制”。有消息说，在即将召开的全国人大会上审议的国务院机构改革方案中，已充分体现了这一原则，各职能部委将再次合并。“行政三分制”的主要内容，是将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。其目标是建立“现代公共型政府”，在这一管理体系下，政府职能将从全能型转为有限型，从权威行政转向服务行政，从人治行政转向依法行政，从“部门性”转向“公共性”。加强决策机构作为一个重要方面在这次机构改革中单独提出，已充分体现党和国家对决策这一决定事业兴衰成败关键环节的高度重视。在对决策正确性的各种促进方式的不断探索中，继民主化、科学化之后，又提出法治化，依照法定程度、依据法律规定进行决策，越来越显现出其重要性。

二、行政决策法治化的基本要求——提高领导干部法律素质

党的十一届三中全会以来，各级领导干部在领导方法、内容和标准上，都面临着大量的新情况新问题新要求。尤其是2001年12月，我国加入世贸组织，在经济全球化、国际法和国内法相互交融的背景下，领导干部尽快地提高法律素质就成为当务之急。这是因为：一是领导环境发生了变化。我们过去几十年在封闭条件下进行领导工作。而现在县、市以上领导干部经常要在国内、国际范围内进行活动，在对外开放的过程中，加强同国际间的联系与交流，引进先进技术和国外资金，处理各种涉外关系，都离不开法律和国际惯例。一个领导干部如果不具备一定法律素质，不懂得国际交往规则，在对外交往中就难以赢得主动，获得成功。二是领导内容发生了变化。全党工作重心已从过去的搞阶级斗争、搞政治运动转移到以经济建设为中心上来。在市场经济条件下，不论是价值规律的调节作用，还是政府的宏观指导和调控，都离不开法律、法规的保障。没有法治的市场经济是不能健康发展的，没有较高法律素质的干部，也是难以驾驭市场经济的。三是领导对象发生了变化。现在领导干部的对象呈多元化，各种经济实体都具有独立法律地位，不象过去那样单靠行政命令就可以随意调动和指挥，只有法律才能真正规范和引导其行为。在公民中，那种对权力的服从，已更多地转变为对法律的遵守，法律在人际关系协调中作用越来越大。领导干部如果缺乏法律素质，在这方面落后于群众，就不可能全面深刻、及时准确地知民情、察民意，不能很好地保护和调动群众的积极性。四是领导原则发生了变化。宪法规定，党和政府必须在宪法和法律的范围内活动，必须用宪法和法律规范自己的领导行为。任何政党、团体和领导人，如果在领导工作中出现违法行为，也必须受到查处和追究。在新的形势下，领导者工作必须按照法治原则去进行，必须依法办事。五是领导手段发生了变化。领导手段体现在诸多方面，如行政手段、经济手段、宣传教育手段等，但是随着国家法治建设的推进，法治手段作用的突出，越来越成为领导工作的主要手段，其它手段已渐变为辅助手段、配合手段，不能离开法定原则去运用。六是领导目标发生了变化。党的十六大提出，我们要建设社会主义政治文明。有很多问题需要我们创造性的加以研究和解决。领导干部如果没有很高的法律素质，就不可能保持清醒的政治头脑和坚持坚定的政治方向，也很难担负起建设社会主义法治国家的领导责任。

综合上所述，时代要求领导干部要进一步增强学法、懂法、用法的自觉性和紧迫感，运用好手中的法律武器。只有这样，才能更好地依法履行政府职能，实现社会的全面进步。因此，要适应新形势的发展，必须着力提高领导干部的法律素质。主要有以下几个途径：第一，要坚持自觉学习。努力学习是领导干部提高自身素质的主要方法。只有加强学习，才能坚定地贯彻党的基本路线，用邓小平理论和在三个代表重要思想解决我国改革开放的现实问题；只有加强学习，才能不断的增长知识和才干，不断拓展自己的思维空间，领导观念和领导才能都会进一步得到提高和完善；只有加强学习，才能改善领导干部的工作方法，提高领导艺术，更好的发挥领导水平和执政水平；也只有加强学习才能依法行政，从严治政，更好地建设现代公共型政府。第二，要加强实践锻炼。实践是提高素质的最重要途径。只有到市场经济的大潮中去锻炼，才能不断提高运用法律手段驾驭市场经济的能力。通过异地交流、交叉任职等多种形式给他们提供发挥才能的机会和舞台，使他们在实践的大舞台上磨炼意志，陶冶情操，锤炼党性，总结经验，提高依法决策、依法行政的水平。第三，要注重教育和培训，要针对现有干部队伍素质确定培训内容和计划，使他们整体法律素质有一个质的飞跃。同时根据新颁布的法律、法规随时开展法律培训。各级政府法制机构要切实担负起对下级领导干部的法律培训和对本级领导的法律服务工作。第四，要改革领导体制。这是从根本上促进领导干部法律素质提高的重要条件。领导干部“任职之前先考法，任职之后要讲法”，在领导干部选拔、任用过程中，要把法律素质测试放在重要位置，法律素质不过关的坚决不予任用。任职之后的领导干部要熟练掌握与本岗位相关的法律、法规，工作中处处讲法，时时用法。只要认真做到这几点领导干部的法律素质就会有一个大的提高，依法决策、依法行政水平就可以上台阶，提高到一个新的层次。

三、全面推进行政决策法治化——建立依法决策体系

1、要通过程序立法，规范政府的决策行为。我国有5000年深厚的文化积淀，形成了根深蒂固的人治传统，人们习惯于“以成败论英雄”，甚少有人关注事物演变的过程。同样，人们在衡量一项决策是否合法时，也往往比较注重决策的内容是否合法，而相对忽略决策是否按法定程序进行。在现实行政中，违反程序进行决策的现象相当普遍，这也是影响决策质量的重要原因。按程序决策，关键是要有程序的意识和程序的立法。一方面，要强化“按程序决策”的意识。作为领导者，应努力做到每一个决策都是一丝不苟地按法定程序进行。所谓法定程序，主要包括法定的步骤、法定的顺序、法定的形式和法定的期限等。虽然程序本身没有实质内容，但不可否认的是，严格按法定程序决策会大大减少决策的随意性，从而有助于减少决策的失误。另一方面，要加快行政程序立法。在我国现行的法律、法规中，虽然已有一些关于行政程序的法律规范，但仅局限在行政诉讼和行政处罚等极少领域，就整体而言，行政程序的立法严重滞后，绝大多数行政行为的程序没在法律化；已完成法律化的程序都或多或少地存在程序不完整，相互脱节，手续繁琐，互相冲突等等问题。应该按照先分散后统一的原则加快进行行政程序立法。就当前来说，可以先分散地制定新时期的程序法，如行政收费程序、行政许可程序和行政审批程序等，在条件成熟之时，再形成统一的行政程序法典。

2、重工大决策之前，必须要经过咨询程序。行政首长在做出重大决策之前，需要经过一定的咨询程序。这种咨询主要有两种：一是在行政系统内部，在咨询其他班子成员意见的基础上，由行政首长做出决策；二是在行政系统外部，在研究重大事项或与人民群众息息相关的问题时，充分咨询社会各界的意见，由行政首长会同他的班子成员进行决策。在现实的行政中，前一种形式的咨询用得比较多，但对行政系统外部的咨询却不大习惯，以致影响了决策的准确性。行政系统以外的决策方式主要有两种：一是公众咨询，采用“听证”的形式，咨询社会各界对有关公众事务的意见，吸取其合理的民意，这是决策民主化的具体体现。二是专家咨询。由于行政决策涉及的领域非常广泛，我们的决策者不可能是无所不能的全才，但却常常需要就自己不是很熟悉的问题进行决策。因此，必须在决策前广泛咨询有关专家的意见。

3、多做现场调研，少做现场决策。现场决策、处理和解决问题往往产生如下弊端：一是无法充分发挥各职能部门的作用，虽然参与决策的人都到现场，但是，由于事前没有作足够的研究、论证和沟通，加上面对当事人，难以畅所欲言，这种决策，往往带有较大的随意性和盲目性，势必影响了决策的质量。二是不利于公平竞争。现场办公多少都带有某种倾斜。是一种不公平竞争，有违市场的公平原则。三是现场办公治标不治本。现场办公处理的是个案，而没有抓住本质解决普遍问题。为了提高决策质量，应大兴调查研究之风，鼓励决策者们经常深入基层进行现场调研，通过解剖个案，找出共性的原因，从宏观层面上提出解决的办法，解决出现的问题，这才是治本之法。

4、建立并严格执行决策问责制度。在现实行政中，由于决策失误造成的损失和浪费是令人触目惊心的，但是，有关决策失误的当事人只要在决策的过程中有了“集体讨论决定”这个盾版，基本上都能“逢凶化吉”，成功避免法律和行政制裁。因此，必须建立一种有效的决策问责制度。为了提高决策效率，应该对需要决策的问题进行严格的分类，凡是能够交由下一级政府或部门决策的事情，就不要提请上一级政府或部门决策；凡是能够由一个部门处理的事情，就不要提交多个部门处理。凡是领导个人能够决策的事情，就不要提交集体讨论。这三个“凡是”的目的是一致的：缩短决策链条，减少部门扯皮，提高决策效率。

5、加强对行政决策的监督。要强化监督机制，把党内监督、国家权力机关监督、法律监督和行政机关内部层级监督结合起来，专门机构的监督与广大人民群众的社会监督、舆论监督结合起来，形成严密有效的监督网络，大力推行政务公开，增强决策的透明度，这样才能有效推进行政决策法治化的进程。