地方人大和环保监督

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[摘要]中国“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定，从实质上看，其权力来自地方辖区内公民的主权。环境问题的产生具有必然性，要解决地方政府在环境问题上的不作为的问题，需要启动地方人大的权力运行机制，而不能盲目等待国务院的行政命令来解决。地方人大有权力也有能力去监督地方政府解决环保问题，但关键是如何依法、科学、有效地去监督，这是摆在地方人大面前的难题。

[关键词]地方人大，地方人大权力来源，地方政府责任，环保监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济与环境的矛盾日益尖锐，可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外，实践中主要还与地方政府的治理方略有关。日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府，从而以此为契机为全国人大监督各级政府提供实践经验。然而地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国几乎刚刚启动，地方人大的权力来源以及监督地方政府治理环境问题的必要性、可行性、合法性、合理性尚须理论论证，以确保地方人大的监督合法、有效、有序。本文试图对此问题做一初步探讨。

一、政治制度的设计与“人大”地位

人类社会是一种有机的组织体，从其产生进入自觉的发展轨道开始，政治家就为如何治理这一组织体而绞尽脑汁地去进行制度的设计和论证，试图将权力运作理性化、制度化，以便既能保证社会的稳定，又能确保人作为人的地位。应当说西方国家在这方面比东方国家成功得多。

以中国为代表的东方国家发展出了一种中央集权式的直线性的权力运作机制，权力的行政色彩浓厚，虽然这种直线性权力内部也以分工为基础简单地划分了几个权力部门，但它们从属于某一特殊的真正的权力主体，且彼此之间不可能有效监督。这种权力机制是典型的统治奴役型，它可能具有一定程度的高效、稳定，但权力下的颤颤惊惊的个体无平等自由可言。它造就了中国超稳定的封建社会，但人权在这一体制中没有立足之地。

西方从亚里士多德开始就提出了城邦国家的权力一分为三的制度设计问题。一直到孟德斯鸠、美国联邦党人那里才最终明确了“三权分立，互相制衡”的法治国宪政原理。这种权力运作机制的设计可以说是服务性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牵制。它或许没有统治奴役型权力机制高效，但在法益保护、人权保障方面作用显著。

近代中国社会在转型过程中，开始吸取西方的三权分立制度，借以重新整合中国数千年来的政治制度。直到今天，我国经重新整合而建构的政治制度有别于上述两类，可以说确有中国特色。作为最高权力机关的“人大”是立法机关，国务院是最高行政机关，最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关，“政协”是统一战线性质的参政、议政机关，但目前尚无宪法性法律对“政协”的法律地位作出规定。表面看来，好象是三权分立，但又不是，因为立法、行政、司法三机关均受中国共产党统一领导。虽然如此，但又与近代中国社会以前的中央集权式的直线性的权力运作机制有明显区别。首先，立法、行政、司法三机关都有较大的相对独立性；其次，行政、司法二机关必须在立法机关所制定的宪法和法律范围内活动；最后，中国宪法司法化机制似乎已经开始启动，违宪审查机制也在议论之中，三机关在逐渐具有可诉性和操作性的宪法规范指引下，在中国共产党领导之下，能够实现一定程度的互相监督。

三机关中，昔日被戏称为“橡皮图章”的“人大”的作用近年来有较大变化。其作为最高权力机关的法律地位已经较明显地显示了出来。这一变化的原因或许有以下几个方面。首先，中国比较成功的经济改革促进了经济主体的市场意识、主体意识觉醒；其次，法治化进程促进了国民的法律主体意识、人权意识、有限政府意识、契约观念、“以权利制约权力”观念的加强；再次，自由、科学、民主的理性主义启蒙精神随文化的繁荣而大大深入人们的头脑；最后，执政党“依法治国”的实践从制度上，实践上逐渐保证了“人大”的最高权力机关地位。当然，从技术措施角度看，“人大”的最高权力机关地位的增强往往与地方人大在地方三机关中地位的加强有直接的关系。“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。

二、地方人大权力来源

地方人大、地方法院、检察院、地方政府三大国家机关是一个地方的公共权力机关，担负地方事务管理的任务，具体负责地方立法、司法与地方行政。三机关统一受中国共产党地方党委领导，同时，在三机关中，地方人大是地方最高权力机关，省（包括部分市）级地方人大往往有地方立法权，并且由它产生地方政府与地方法院、检察院，后者向前者负责并报告工作，接受监督。这就是我国目前地方权力机构配置及运作机制。

人们不禁要问，地方政府与地方法院、检察院的权力源于地方人大，那么地方人大的权力又源自何处？

从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定。

宪法第九十六条“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”第一百零五条“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。”第一百二十八条“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第一百三十三条“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”

然而，宪法为什么要如此规定？这就涉及到地方人大权力的实质来源问题。

从宪政视角透视，地方人大权力来源于地方行政区域内享有政治权利的公民的授权。地方人大的法律行为是地方行政区域内享有政治权利的公民“众意”与“公意”的表达。正如我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法的这一规定体现了“主权在民”的宪政理念。

“主权在民”的宪政理念在我国纯属外来品，中国法律传统中从来没有这个思想。这一思想之所以产生于西方，与欧洲资产阶级革命有很大关系。欧洲从古希腊开始就确立了正义理念和法治传统，到近代资产阶级思想启蒙运动时期，古典自然法学派的政治思想家们在为资本主义设计制度时，几乎不约而同地提出宪政制度。但对这一制度的论证却是建立在自然法与社会契约论的基础上。

17C—18C古典自然法学派是整个欧洲近代资产阶级革命时期各种自然法哲学的总称，都从自然法理论角度论证资产阶级革命的必要性及其结果形式，是西方自然法思潮发展的顶峰。其最根本的特征在于理性主义，以理性万能摧毁上帝万能。认为法现象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意识，自然法就是理性法。自然状态、自然法和自然权利、社会契约论以及法治主义是古典自然法思想的基本精神。建立在“主权在民”基础上的社会契约论认为人们订立契约，建立社会共同体时委托宪政国家行使管理社会公共事务的权力，但自己的基本权利依然在自己手中，宪政国家的社会公共管理权力必须服从“众意”“公意”。这是一种人民主权、公意决定一切的民主理论。

“众意”“公意”在具体的制度建构中只能表现为公民代表大会——代议机关。代议机关的运作表现为产生行政机关、司法机关、从事立法以及监督活动。从这里我们可以看出，代议机关是最高权力机关，其权力来自社会公民。

今天我们一般认为“自然状态、自然法和自然权利、社会契约论”仅仅是一种假说，与历史的真实情况不符，但奇怪的是，建立在如此假说基础之上的结论——宪政制度却发展势头良好。或许社会契约论作为论证宪政制度显得是一个过于理想化的理论模型，但今天看来，还是有一定价值的，市场经济社会就是一个契约化的社会，在这种社会中，公民个体是微观经济主体，是经济人，理性人，他们不仅作出“生产什么，如何生产，为谁生产”的自主选择，而且选择他们的服务性管理者。因而社会公共管理机关的权力来源于辖区内公民的授权。公民的授权通过代议机关的形式表现出来。

所以，就一个地方辖区而言，我们认为，地方人大是“众意”“公意”机关，因而在宪政视野下，是地方最高权力机关，其最高权力来自地方辖区内公民的主权。由于“众意”仅仅是多数人的意见，“公意”则是符合正义与自由观念的多数人的意见，因此作为地方人大也可能出现仅代表“众意”而不代表“公意”的问题，这种情况下，地方人大应从社会公共利益出发，服从全国人大，因为后者代表全国享有政治权利的公民的“公意”。当然，全国人大也会出现类似情况，如制定“恶法”，这或许是宪政的代价。

三、环保问题与政府责任

人类在发展经济的同时，也发展了破坏自然环境的巨大能力和欲望。实际上，人类对自然界的每一次胜利都遭到了自然界的报复。在较短历史时间内看到的是经济发展和人类进步，在长时间内付出的却是环境破坏和环境质量恶化以及因此使人类生存质量下降的巨大代价。

环境问题的产生具有必然性，环境问题在其出现之初是被作为纯技术性问题来解决的。二十世纪五六十年代是西方工业发达国家经济高速发展时期，伴之而来的是公害的泛滥，技术解决手段被证明失败，公众聚集在街头开始了大规模的抗议、游行和示威活动，政府被迫承担起环境管理的职责。从二十世纪七八十年代，全球性的环境危机开始出现，环境问题也随之成为最重大的社会问题之一。各发达国家政府也将解决环境问题作为其施政纲领的一部分，政治家和学者在为政府设计解决环境问题的制度和方案时，运用价值分析的方法，在经济发展与环境保护之间进行权衡，提出了著名的可持续发展理论。

可持续发展理论的核心思想是“既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害”。该理论有两个最基本的要点：一是强调人类追求健康而富有生产成果的生活权利应当是和坚持与自然相和谐的统一，而不应当凭借着人们手中的技术和投资，采取耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式来追求这种发展权利的实现；二是强调当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力作到使自己的机会与后代人的机会相平等，不能允许当代人一味地、片面地、自私地为了追求今世的发展与消费，而毫不留情地剥夺了后代人本应合理享有的同等的发展与消费的机会。

可持续发展理论认为发展与环境保护是一个有机的整体，每一个公民都享有环境权与保护环境的义务。因而该理论要求彻底改变现行的生产方式、消费方式和传统的发展观念，努力建立人与自然相和谐的新的生产方式、消费方式，建立起与之相适应的可持续发展的新战略和新观念。

如果我们不想在环境问题上自取灭亡，那么我们只能是环境问题乐观论者，我们的环境观只能是重视自然的现代环境观，而不是统治自然，忽视自然，以人类中心主义为价值取向的传统环境观。在环境问题上的基本理念只能是可持续发展理论。

环境问题虽然有必然性，但它也是可以解决的，解决的方案是以可持续发展理论为指导，树立环境权与环境义务意识，重视自然。然而环境问题由于已经成为最重大的世界性的社会问题，因此，作为执行社会公共管理职能的政府应当主动担负起治理环境，解决环境问题的职责。

政府为什么有治理环境，解决环境问题的职责？为什么环境问题不是公民的私事？

首先，环境问题不仅侵犯公民的环境权以及其他权利，而且侵犯了社会的、国家的利益。如*年四川沱江两度污染，造成“近百万群众饮用水暂停供应，社会生产生活受到较大影响，沱江鱼类大量死亡的严重后果”，这不仅意味着给沿江两岸居民造成数亿元的直接经济损失，而且也给国家造成重大直接经济损失。国家因而有理由治理环境。

其次，环境问题影响面积大，受害人多，影响社会持续健康发展，因而政府在实施宏观经济政策时，必须优先考虑环境建设。否则，环境问题会使数年经济发展之功毁于一旦。如*年四川沱江第一次污染“造成水产水利、建筑业、自来水业、环保业、工业企业、餐饮娱乐业、政府部门等方面的直接损失2.19亿元，还导致近百万群众饮用水中断，社会影响极其恶劣。”

最后，环境问题在现代已经成为了社会问题，且具有跨区域性，公民个人的私力救济已经不可能成功解决，只有求之于政府。而政府在解决环境问题上是有能力的，政府有巨大的行政职权，有庞大的官僚机器，有充足的由纳税人的纳税而来的财政支持。关键是看政府是否愿意，是盲目发展经济，还是坚持可持续发展理论。发展中国家往往选择前者，虽然也想“鱼与熊掌兼得”，但往往由于初期的经济建设成功以及因投资过大造成的沉重的资金压力而在实践中不自觉的忽略环境建设。发展中国家是这样，发展中国家的地方政府更是如此，中国近几十年的经济与环境建设实践可以证明。

解决环境问题首先是政府的职责，然而政府，尤其是地方政府在这一问题上往往有不作为的倾向，有能力治理但拒不治理或者不认真治理。因为在短期内发展经济与建设环境并重的施政纲领会妨碍经济的“跨越式发展”，加之，地方政府负责人在任期内盲目追求以经济发展程度来显示的政绩，由此往往导致一定区域内环境建设的疏忽。如*年四川沱江在短短三月内两度污染，形成特大污染事故，这都是长期忽视环境建设，盲目发展地方经济而任由化工类企业超标准排污的结果。更有甚者，居然有地方政府擅自制订高于国家一倍以上的排污标准。

要解决地方政府在环境问题上的不作为的问题，需要启动地方人大的权力运行机制，而不能盲目等待国务院的行政命令来解决。

四、地方人大对环保的监督

地方人大是地方最高权力机关，对由其所产生的地方政府、地方法院、检察院有监督职责。政府与司法机关权力受地方人大约束是地方区域内“主权在民”的表现。

地方环保问题是地方政府的职责，靠地方纳税人养活的政府没有理由拒绝履行该职责。当环境问题严重影响地方公民的生存，而政府在环境治理问题上没有大的动作，依然是不作为，或者很少作为时，谁来救济受害的公民与群体？当然只有政府才有此能力，但政府不作为或者很少作为时，地方区域内的公民只有通过“公意机关”——地方人大监督地方政府履行其环保职责。

中国地方政府的行政管理观念尚需向服务型观念转变，主动接受地方人大监督。地方人大代表应该忠于地方区域内的公民“公意”，忠实于自己的职责，积极、主动地依法行权监督地方政府负起环保重任。*年四川沱江污染后，四川资阳红头文件却不准律师接沱江污染官司，如此违背法治精神，剥夺受害者救济权的政府行为，只有依靠地方人大的有效监督。

或许，*年四川沱江污染后，四川省政府就该问题所做的报告，人大常委会委员说“不”，甚至有代表要求“省政府应向全省人民公开道歉”的这一事实已经说明地方人大有权力也有能力去监督地方政府。这一事件在中国的“人大”发展史上，将会是有意义的。

地方人大有权力也有能力去监督地方政府解决环保问题，但关键是如何依法、科学、有效地去监督，这是摆在地方人大面前的难题。