地方创新系统建设管理
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地方政府创新系统系指省级以下的某一地区内,以地方政府为主导,企业为主体,包括大学、科研机构、中介服务机构共同构成的创新系统。该系统主要涵盖两个方面:一是技术创新方面,包括如何提高技术进步对经济增长的贡献、产业组织及其行为、创新扩散、路径依赖等问题;二是制度创新方面,必须在中央政府的总目标下,结合地方特点和实际进行的制度创新,包括产权制度、激励约束机制、市场状况、调控手段等。构建地方创新系统的目的是:通过系统内各要素的互动作用,推动该地区以市场为基础的知识和人才资源流动、技术扩散和产业群活动,不断采用新工艺、催生新产品并取得较大的投资回报率,有效地实现技术和制度创新。
地方创新系统是国家创新系统的基础和有机的组成部分,它与国家创新系统的总目标是一致的,但由于各地自然条件、资源禀赋、经济发展水平不同,地方创新的起点、能力、重点、力度和实现创新的成果不同。因此,地方创新系统有自己的具体目标。同时由于地方创新系统与国家创新系统所处的层次不同,其功能也就不同:在国家创新系统中,中央政府根据国际竞争态势,从国民经济发展的全局的角度,通过为创新活动提供良好的政策、法律保证和基础设施,组织重要的创新计划和项目,促进产学研合作,实现国民经济持续稳定发展。在地方创新系统中,地方政府根据国家的有关方针政策,以市场为导向,制定地方性的创新发展政策,促进地区内产业升级和经济高质量的增长。
地方创新系统主要由三大要素所构成:①主体要素:以地区内的企业为核心,包括大学、科研机构、各类中介组织和地方政府;②功能要素:包括制度创新、技术创新、管理创新的机制和能力;③环境要素:包括体制、基础设施社会文化心理和保障条件等。其中功能要素和环境要素可以通过主体要素,特别是企业的行为、发展特征和经济效果反映出来。如果一个地区企业发展生机盎然,则能说明该地方的创新系统运转良好。
2、建地方创新系统的必要性
(1)新的国际分工不再以国家为基础,而是以地方竞争力为条件,塑造世界极的地方品牌,这也是我国积极参与国际竞争的必然要求。当前,在全球化过程中,“地区”的形象超越了国界,也超越了大企业概念。新的国际竞争力主要不是以国家,而是以地方竞争力为依据。一些标志性的城市,如硅谷、伦敦、新竹被认为比整个美国、英国、台湾更具有全球经济竞争力的含义。
经济全球化的背景下,地区经济的主要特征是:①这些成功的地区经济中均存在独特的创新系统,由此产生相对独立并各具特色的产业群体。地区内不同规模的企业创新愿望强烈,企业间既有激烈的竞争,又有密切的产业协作,如香港的金融贸易业,硅谷的高新技术产业群。②这些地方内的地方机构,包括政府、民间团体、中介组织,为区内企业发展提供了宽松、规范的经营环境和奋发向上的人文氛围。③充满活力的地方创新系统不仅可以在高新技术企业聚集的地区产生和发展,如我国的东莞、以色列的特拉维芙,也可以在市场机制比较健全、企业经营灵活的传统产业聚居地形成,如意大利的陶瓷工业城-萨斯索罗、我国小商品生产贸易中心—温州地区。
(2)国家创新系统的“自下而上”的构建特征客观上要求建立不同规模、各具特色的地方创新系统。创新的主体是“人”,包括自然人和法人,特别是企业和企业家。从国家创新系统的角度看,它是自下而上的行为和过程。地方创新系统是国家创新系统的的基础和创新网络的结点,它体现国家创新系统的层次性特征。如果没有各层次的地方性创新网络的发育,国家创新系统则无从奠基。在国土面积大,生产力发展水平极不平衡的中国,尤其需要重视地方创新系统的建设。过去经济建设中的“一刀切”、“靠一个脑袋”、“推广一个模式”,抑制了各经济主体优势的发挥和个性的宏扬。改革开放后,地方被作为经济活动的主体而得到尊重,其内在的活力受到激发,建立不同规模、各具特色的地方创新系统,出现“万帆竞发,百轲争流”的蓬勃发展是建立国家创新系统的应有之意。
3、地方政府在创新系统中的作用
a）中外地方政府在经济发展中的地位作用的区别
(1)中外地方政府支配资源的多寡不同,使其在经济调控中的地位作用不同。
西方国家一般实行分税制,由于经济全球化、国际化,国际政治经济形势复杂多变,要求国家必须掌握足够的财权、财力,使中央政府具有足够的宏观经济调控能力。“据国际货币基金组织统计,各国中央政府财政收入比重,法国为88%,德国为63%,英国为85%,美国在市场经济工业国中最低,为59%,印度为69%,巴西和墨西哥为83%。”[1]。此外,西方国家以私有制为基础的市场经济体制,决定地方政府不可能随意干预经济生活。地方政府不能凭借资产所有者的身份获得经济权力,其经济调控权主要来自各利益主体的让渡。主要的利益主体有:企业协会、社会团体、宗教组织和工人组织等。各利益主体均掌握着一定的社会资源,地方政府的经济调控权主要就是由上述各利益主体让渡的。如美国,有五大组织对地方经济起调控作用,它们分别是企业协会、工会、社会团体、宗教团体和地方政府,其中地方政府由于掌握的资源相对最少,其调控力量和作用是最弱的。仅仅以提供法律咨询、仲裁为主要手段对经济进行间接调控。中国改革的目标就是要改变高度集中的经济管理体制使社会经济生活充满活力。经过多年改革,地方政府已拥有较多的经济调控权,如利率、信贷、税率、税负、价格等,地方均有一定的自主决策权。此外,地方政府还可以通过一些隶属于地方经济建设的投资公司、国际信托投资公司、城市合作银行等调动社会金融资源,同时,不少地方政府还通过集资办电、集资修桥等进行社会集资性投资活动。地方政府掌握庞大的经济资源,使其成为区域经济的调控主体。
(2)中外市场经济的成熟程度不同,决定地方政府经济调控的范围和程度不同。市场经济国家政府干预是以市场机制充分发挥作用为前提的,是为弥补市场机制的不足,以市场机制更好地发挥作用为目的。由于市场经济的规范化发展,各类市场体系比较完备,企业的经济活动直接受到市场力量的支配,通过市场进行交易,在市场失灵处主要由中央政府利用其掌握的财力和政策工具进行调控。地方政府则主要借助立法、司法手段维持经济秩序,防止出现经济生活中的侵权、环境污染等问题。其调控的范围十分有限。
我国市场经济初期和转型经济的不规则性客观上要求政府具有权威性。卡尔.波兰尼(Karl.Polanyi)通过深入研究美国市场制度形成的历史得出了一个经验性的结论:“正是在中央集权式的干涉主义不断膨胀的前提下,通向自由市场之路才得以开拓并未曾再关闭。[2]”加之中国30年计划经济体制,使人们普遍信奉政府的权威性。地方政府作为中央政府的派出机构,对地方事务的管理具有相当的权威性和强制力。
b）转型期地方政府是地方创新系统中的准创新主体
目前,我国出现了前所未有的创新热,其热力源不在企业,因为,国有大中型企业尚处于改革攻坚期,技术研究和产品开发不够;大多数国有中小企业管理能力低,生产能力过剩,技术进步缓慢;民营经济由于获得科技创新支持的困难,缺少创新的积极性和能力,依靠科技进步的追求利润的动力不足。因此可说,当前的创新热主要源于各级地方政府。目前已有十几个城市提出建成“中国硅谷”、“华中光谷”或“西部硅谷”等目标,更多的城市则是宣称建成信息港,还有更多的开发区和企业创业中心,各地“十五”规划和“2010年远景规划”中均以地区创新发展战略为主线。我们应该保护和引导这股创新热潮。
如何正确认识地方政府的创新地位和作用?笔者认为,在转型期地方政府具有准创新主体的地位。其判断源于以下认识:
(1)地方政府具有市场经济下竞争主体的特征。地方政府官员由于发展本地经济、增加财政收入和地区间的相互竞争的压力,迫使其不断进行技术制度方面的创新。转型期的地方政府已经不是计划经济时代意义上的政府,而是一个制度创新的政治企业家。它把一个地方当作一个大企业,通过直接制度变革创新,扩大市场化范围和深度,而使本地经济得到快速发展。
(2)在企业创新主体论深入人心的条件下,地方政府没有合法的创新主体地位,只能称其为准创新主体。当前,各地方政府技术、制度创新的结果,加快了我国市场化的进程,有力地促进了国家创新系统的构建,这也是客观的事实。
(3)地方政府创新主体地位具有过渡性、暂行性特征。地方政府创新主体地位是市场经济特定阶段的产物。在规范的市场经济下,市场机制是配置资源的基本形式,处于基础性和主导性地位,政府在资源配置上只能是市场机制的补充,处于从属地位,地方政府的调控地位更居于社会团体、企业组织和其他中介机构之后。在转型期由于市场发育不完善,不完全的市场机制导致企业交易费用上升,地方政府的“帮助”,可大大减少企业的交易费用。随着市场经济的完善,其他经济主体地位的上升,地方政府的作用将有一个从强到弱的变化过程。
(4)地方政府创新举措的明智和自觉是有限度的,它在促进制度创新的同时,也可能制造转型的困难,增加市场经济的无序、冲突和混乱,是准创新主体。转型期出现的诸侯经济、地方保护证明地方政府的活动并非全部都是积极的,也有消极成分。地方政府既是改革的动力,又是改革的对象,其行为并非是完全理性的,它自身不能逾越地方分权改革所存在的弊端。地方政府创新主体地位不是绝对的,具有相对性,是准创新主体。因此,在地方创新系统构建中,应发挥地方政府的积极作用,限制其消极的一面,根据市场环境适时调整其作用边界,降低体制转型的成本是国家创新系统建设的重要课题。
【参考文献】
[1]王绍光、胡鞍纲.关于中国国家能力的研究报告见:董辅.集权与分权.北京:经济科学出版社,1996.
[2]Karl.Polanyi,TheGreatTransformation,Boston:BeaconPress,1975.
