政府采购制度管理

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政府采购制度在我国有其必要性和实施的各项条件。我国加入世贸组织日益临近,我国必须早日实行政府采购制度,促进我国企业参与竞争。为此,我国必须尽快制订《政府采购法》。

政府采购也称政府统一采购或公共采购,是指各级政府为了开展日常政务活动,或为公众提供公共服务,通过必要的财务监督,以公开招标为主要方式,从国内、国际市场上为政府部门或所属团体购买商品和劳务的行为。它自从1782年在英国创立以来,已有200多年的历史,显示出了强大生命力。

一、推行政府采购制度的必要性

政府采购是节约财政支出的有效手段。目前我国的财政支出中,车、会、办公用品等支出占有较大比重,控制财政支出必须大力压缩购买性支出。政府采购通过市场公开竞争的办法,采用规模采购、择地采购等手段,可以使政府获得价廉物美的商品和劳务,从而达到节省开支的目的。据专家介绍,我国行政事业单位每天的“消费支出”即采购金额约为20亿元,按国际普遍承认的政府采购制度每天可节省开支2亿元,每年可节支700～800亿元。

政府采购是强化宏观调控的经济杠杆。政府是一个国家最大的消费者,世界众多国家的政府采购约占国内的生产总值的10%,据欧盟估算,政府采购的金额占成员国国内生产总值的15%,美国政府采购支出约占联邦预算的1/3。因此,政府采购决策,不仅影响供应商,而且影响整个国民经济。政府可以通过减少采购规模,实行紧缩财政政策,防止经济过热,也可以通过增加采购规模,刺激萧条的经济。政府还可以通过采购导向,引导产业结构调整,也可以通过购买国内企业产品,尤其是国内名牌品,来保护民族工业,从而实现政府重大政策目标。

政府采购是顺应经济国际化的客观要求。近年来,随着世界经济区域化、全球化进程的加快,推行政府采购已成双边、多边及地区贸易的重要条件之一。关贸总协定成员国于20世纪70年代“东京回合”谈判中达成协议,各成员的政府采购均实行公开招标。从此以后,各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款,或者专门制定政府采购协议;世界银行和其他金融组织的贷款,也都是招标采购作为先决条件。

政府采购是反腐倡廉的重要举措。在目前市场体制还不完备的情况下,分散、无序的采购,缺乏监督和公开竞争,容易滋生腐败现象。推行政府采购制度,使政府采购活动在公开、公平的环境中运作,有利于形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制,从源头上遏制公共采购活动中的各种腐败现象。

二、推行政府采购制度的可能性

政府采购制度正在成为各级政府的内在要求。目前地方各级政府财力都较吃紧,压缩财政支出的呼声很高。减少财政支出,除了大力精简冗员外,压缩公共支出也迫切需要摆上议事日程。1997年某县县直单位决算中,公务费、业务费、设备购置费、修缮费等项支出达9800万元,占全县财政支出21亿元的近50%,并且行政事业单位经费支出占财政支出的比重呈逐年上升之势。从我国先行推行政府采购的河北省、深圳市、重庆市等省市的成功实践来看,都取得了显著效果。政府采购所需的买方市场已经形成。随着市场经济的发展,我国市场运行态势客观上发生了两个实质性变化,即:一是从“卖方市场”转变为“买方市场”;二是从“封闭市场”转变为“开放市场”。随着关税的降低和加入世贸组织步伐的加快,国内市场正在重新组合和瓜分,呈现出国际国内市场一体化、国际国内资本一体化、国际国内竞争一体化的格局。政府采购运作的财务条件已经具备。目前地方各级政府普遍推行了预算内外收支统管和综合预算制度,行政事业单位自行组织的收入全部上缴财政,支出由财政按预算核拨,单位的所有收支活动都纳入了财政预算管理的盘子,这为政府采购实行公共支出资金由财政直接结算,打开了方便之门。

三、推行政府采购制度,有利于加快我国参与世界经济大循环的步伐推行政府采购制度,有利于我国加入世界贸易组织,发展国际经济贸易关系。实行政府采购制度是国际经济贸易关系发展的必然要求。20世纪70年代以来,随着世界贸易自由化格局的形成和发展,政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。1979年,东京回合多边贸易谈判中签订了一个政府采购协议,这标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后,随着世界经济的区域化和全球性进程的加快,各区域性经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。在这些协议或条款中规定,缔约方应给予同等机会的市场准入,建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。1995年,世界贸易组织成立后,其政府采购协议也正式生效。由于世界经济全球化和市场一体化的趋势,使中国加入世界贸易组织成为必然。而我国要加入世界贸易组织必须签署政府采购协议。1996年,我国向亚太经合组织提供的单边计划,已明确了最迟于2020年,与其他各成员对等开放市场。从这方面看,建立起与国际惯例接轨的政府采购制度,有利于促进我国早日加入世贸组织,发展国际经济贸易关系。

政府采购制度迫使企业参与竞标,有利提高企业在国内外市场中的竞争能力。由于开放政府采购市场是相互的,随着我国出口产品的升级,即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术密集型转变,而这些产品最大的需求是各国政府部门,要进一步扩大我国产品的出口,就必须进入其他国家的政府采购市场,这样,就需相应开放我国的政府采购市场。因此,我国企业要生存和发展,必须走向世界市场。我国的政府采购市场打开后,外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额,使国内企业不出国门也将面临日趋激烈的国际竞争。

目前我国许多企业不懂得怎样去竞标,参与国际竞争的能力十分有限。从这方面看,按照国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转,有利于充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间差,努力营造公平竞争的市场环境,让我国企业逐步适应政府采购市场的规则,锻炼其按国际惯例参与市场竞争的能力。使国内企业进入世界市场后,能够从国内外市场上获取政府的购买合同,扩大产品销售的世界份额,在激烈的国际竞争中求得生存和发展。

四、参照国际惯例,建立适合中国国情的政府采购制度

尽快制定《政府采购法》,依法进行政府采购活动。根据各国通行的做法,《政府采购法》一般包括总则、招标、投标、决议、异议、履约管理、验收和罚则等内容。制定我国《政府采购法》时,可按照国际惯例,将上述内容纳入其中,对政府采购的范围及标准、采购主体及其职责、采购方式、采购程序及规则、各实体招标的门槛价、招标投标程序、履约管理及仲裁、争端解决方法、经济处罚与法律责任等重大政策性和技术性问题作出明确规定。在立法过程中,可以参考深圳的做法,将草案提交人大反复讨论修改,并将草案全文公布在各大报纸上,广泛征求各界意见,使《政府采购法》公平、公开、公正,以此来规范采购行为。界定政府采购的范围。在我国目前进行的政府采购试点工作中,采购项目设立和采购范围确定方面存在单一性和随意性。我国大部分省市实施政府采购的领域主要围绕一些大宗通用设备的购置和各类定点服务,其他领域则很少涉及。而在西方国家,凡政府所需、自身又不能生产或提供的商品和劳务,均可向社会采购。在具体执行过程中,政府采购又由中央集中采购和部门、地方自主采购构成。

建立政府采购活动的管理机制,在人大财经委员会下设采购管理委员会,在财政部门下设采购委员。我国有些地方把政府采购当成“赶时髦”,在某些方面做了些招标采购、定点服务等工作,就号称实行了政府采购制,搞形式主义,摆花架子。大多数实行政府采购的地区没有设立专门机构,即使有的地方设立了机构,但其业务范围也不十分明确。实施政府采购的地区基本上是一边进行政府采购,一边订立相应的制度办法,使得其运作方式既不统一也不规范。而在西方国家,为了保证政府采购的公平性和有效性,许多国家专门成立了相关组织,负责实施和监督政府采购工作。凡是属于政府部门需要的、列入政府采购范围的物品,不论是大型设备、成套办公设备,还是日常办公用品,都由政府采购委员统一购买。对大型公共工程的购买,也可由该委员会委托社会中介机构—招标机构组织安排。在政府采购活动的实际运行中,不论是采购委员会直接购买,还是委托社会中介机构组织安排,进行招标投标时,都必须严格按照我国的招标法规进行,使政府采购活动做到公开、透明。