政府应急管理发展趋势

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内容摘要：由于原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战，为提高应急综合管理能力，各国政府纷纷进行资源整合和机构改革，其中体制建设是最为关键的一步。各国体制虽然各不相同，却有共同的特点和发展趋势：最高层政府机构作为应急管理的决策核心；统一指挥、加强协同是体制建设中的重点；自上而下地逐步建立和完善各级机构；应急管理纳入政府管理职责，职能在常态和非常态间灵活转换；适时提升和强化该机构的地位和权力；及时调整该机构的模式和职能。

关键词：应急管理，政府行政管理，发展趋势

全球重大突发事件发生的频率和危害性显著增加，并对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家，政府应急管理体制的建设抓得越早，系统更加完善。“9·11”事件后，许多国家认识到，原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此，各国政府纷纷采取行动，着手提高应急管理的能力。近年来，各国应急管理发展总体态势有以下几个特点：由单项应急向综合应急管理转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中，最关键的是完善政府应急管理体制建设。虽然各国应急管理体制大不相同，但却有一些共同的特点和发展趋势。

一、最高层政府机构作为应急管理的决策核心

当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件，2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。由此，应急管理逐渐成为西方国家的重要政治议题，各国都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以及一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也都是由总统或内阁首相作为应急管理的最高指挥官。

二、统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的重点

尽管由于国情不同，各国采用的应急管理模式各有特色。但建立统一指挥、协同有序的应急管理机制，是各国应急管理体制追求的共同目标。关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下，各机构和部门纵向能对接，横向能联动。也就是注重地方应急管理系统与中央应急管理系统的对接，本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。

以美国为例，在近一百年的发展中，美国在危机管理方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。随着新的危机的产生和新的情况的出现，各种法律及其监督或实施机构越来越多，在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了20世纪，美国政府先后公布100多个法律对飓风、地震、洪涝和其他自然灾害实施救助。这种撞击式被动应急反应模式，以及应急管理职能的碎片化状态在现实执行中的弊病日显，严重影响了联邦政府对危机的集中管理，尤其是当危机涉及众多的政府处理部门时，大大增加了减灾工作的复杂性。为此，1979年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合，成立了联邦应急管理署(FEMA)，建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件管理系统。这是一个强化集中的过程，使分散的针对性立法和分散的突发事件管理转化成集中管理。2002年11月，美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等22个联邦机构，成立了国土安全部，将反恐与救灾的力量进行了整合。

在协同有序和考虑各机构利益方面，英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特点，三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后，“铜级”处置人员首先到达现场，指挥官需立即对情况进行评估，如果事件超出本部门处置能力，需要其他部门的协调时，他需立即向上级报告，按照预案立即启动银级处置机制；如果事件影响范围较大，需要启动金级处置机制，“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到有效贯彻实施，形成分工明确、协调有序的工作局面。

三、自上而下地逐步建立和完善各级政府的应急管理机构

从中央到地方，逐步建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能的机构，是各国应急管理的一个发展趋势。

在中央政府机构体系中，一般设有专职的常设应急管理机构。为了保障应急机构的综合协调能力、信息快速汇总以及权威性和执行力度，常设机构一般设立在内阁办公室内。在隶属关系上，一般遵照效率原则。应急管理常设机构直接对行政首长负责，有独立的编制、行政经费和专项预算。如2001年7月，英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处（CCS）。该秘书处为办理应急管理事务的常设机构，目前有85名编制，下设“三部一院”，即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。

美国在联邦政府层面，由国土安全部来负责日常的危机管理工作。在地方层面，各州一般都设立有应急管理中心。然而地方政府的应急系统并不是都以一个组织实体存在，许多地方建立的仅仅是一个组织框架。这种状况的主要原因是因为地方政府没有财力去支持一个可能10年之内也不会启用的部门，但是这种组织框架可以确保一旦危机事件发生，应急系统可以马上运转，发挥各个组成部分的作用。

俄罗斯除成立紧急状态部外，在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导紧急状态机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全国形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。

日本改变了传统上以防灾部门和卫生健康部门为主的分立管理方式，以内阁府为中枢，采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。在纵向上，实行中央、都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理，建立了加强横向和纵向的协调，以及各省、厅分工合作的应急机制。

四、应急管理工作纳入政府管理职责，职能在常态和非常态间灵活转换

目前，各国政府都将应急管理作为政府的重要公共职责。在应急管理运行中，考虑运作模式的低成本高效率，注重常态与非常态的有机结合和灵活转换。

在常态下，应急管理机构的职能包括负责制定应急管理规划、进行应急物资及装备储备，加强对风险的监测和预防，组织应急管理人才培训、开展应急演习等；在危机状态下，职能主要是制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置等。以英国国民紧急事务秘书处（CCS）为例，该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其职能是：一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作；二是对风险和危机进行评估，分析危机发生的几率和发展趋势，确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应；三是在危机发生后，确定“领导政府部门”名单以及是否启动最高核心决策机制（COBR），制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置；四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。

五、提升和强化应急管理机构的地位和权力

应急管理机构的重要职责之一是在应急状态下进行非程序化的决策和协调处置。因此，为保证高效权威运作，机构具备的处置权和地位随着常态和非常态适时进行动态调整。

在危机状态下，应急机构的地位和权限将大大增强。如美国联邦紧急事务管理署（FEMA）在“9·11”事件后虽被并入美国国土安全部作为该部的“突发事件准备局”，但是其在美国危机管理的制度体系内仍然占有重要地位。在紧急状态下突发事件准备局可以提升为内阁级别，它的部门主要负责人可以与国土安全部长一起列席总统主持的国家安全会议。为了加强内阁总理在危机管理中的指挥权，日本政府修改了“内阁法”，大大加强了发生危机时，总理能够迅速制定出应急对策、指挥全国应对危机的权限。

俄罗斯危机管理系统的最大特色在于俄罗斯的所有强力部门都直接由总统领导。这些强力部门包括国防部、外交部、对外情报局、联邦安全局、联邦保卫局、紧急状态部等等。普京执政之后，强力部门在国家政治生活中的地位进一步上升，进行危机管理的权力进一步增强。

六、及时调整应急管理机构的模式和职能

由于环境、社会以及科学技术的不断发展，危机发生的形态难以预料。各国的应急管理体制顺应形势发展的需求，在不断总结经验教训的基础上，也在不断调整完善。以美国为例，1979年，美国为了解决缺少全国统一的综合性应急政策，提高处置突发公共事件的效率等问题，成立了应急管理署（FEMA），其职能为双重：一是灾害救援、预防与减缓；二是应对当时可能来自前苏联的核打击。

“9·11”事件后，美国政府意识到，FEMA虽然具有丰富的应急管理经验，但缺乏应对恐怖主义、特别是核恐怖、生化恐怖等所必须的资源、技术与实力。为了有效打击恐怖主义，2002年11月，美国总统布什签署《2002年国土安全法》法案，批准成立国土安全部，正式启动50多年来最大规模的政府改组计划，将FEMA整建制并入其中，转为该部的“突发事件准备局(EPR)”。

在职能方面，国土安全部把突发事件管理与国家安全保障更加紧密地结合起来，将“保障国土安全”列为首要工作重点，把传统的针对灾害管理的任务看成是国家安全保障工作的一部分，整合了反恐与救灾的力量，达到危机管理体制的统一。

同时，美国政府认识到：在应急管理的减缓、准备、响应和恢复四个阶段中，减缓是四个阶段的核心，与其花费大量的资金在损失后进行救助，不如把它花在事前的预防上，应急管理的最高境界就是使风险消弭于无形之中。为此，FEMA将工作重点调整为侧重灾前准备和减轻灾害造成的影响方面，为政府部门和公众进行经常性的突发事件预防服务也成了其日常的重要工作。

日本经历了1995年阪神大地震的惨痛教训后，也加强了危机管理，强化政府纵向集权应急功能。以《紧急事态法》作为法律基础，建立了完善的全国性应急管理体制。日本在首相官邸建立了全国“危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。内阁总理是危机管理的最高指挥官，内阁官房负责同各个政府部门进行整体协调和联络。政府还在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理政府有关危机管理的事务；同时，增设两名负责安全保障、危机管理的官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。

近十几年来，英国曾多次发生重大突发事件，如1988年的北海油田大爆炸、2000年的洪水、2001年的疯牛病、口蹄疫等等。英国政府认识到，由于英国的经济发展高度依赖国际贸易，大量的人口流动和国际交往增加了发生公共卫生和恐怖袭击的风险。同时，英国是一个多民族国家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引发社会冲突。特别是美国9·11事件和我国非典之后，英国政府审视了本国的应急管理体制，认为单一部门应对，基本上没有跨部门协调的体制存在明显缺陷，其中最主要是在中央层面缺乏强有力的组织协调，以及负责应急管理的相关部门间缺乏协同、配合。为此，英国政府以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合了各方面的应急资源，在应急机制上进行了改革和调整。

首先，在中央层面，明确首相是应急管理的最高行政官，应急管理协调和决策的最高机构为内阁紧急应变小组（COBR）。COBR不是一个常设机构，通常在面临重大危机并且需要跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议的方式运作。其组成人员不是固定的，而是根据事态的性质和严重程度由相关层级的官员参加，主要职能是及时、准确掌握危机的现实情况，制定应急管理的战略性目标，快速形成应急决策。其次，设立了应急管理办事机构。由于灾害的突发性，而且“其影响总是超出一个单一部门的职权范围”，因此，“内阁办公室应是最适合来召集和协调政府应对困难形势的部门”。2001年7月，英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处（CCS），充分发挥应急管理办事机构的职能作用。该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其职能：一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作；二是对风险和危机进行评估，分析危机发生的几率和发展趋势，确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应；三是在危机发生后，确定“领导政府部门”名单以及是否启动COBR，制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置；四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。CCS的成立，协调了跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动，由此英国的国民防护职责从内政部转移到CCS。