社会救助理念嬗变

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[论文关键词]社会救助；理念；权利

[论文摘要]我国社会救助史以90年代为转折点分为传统社会救助阶段和现代社会救助阶段。传统社会救助阶段，坚持个体归因性贫困观、施恩思想和行为取向上的特殊主义；现代社会救助阶段，坚持社会归因性贫困观、权利本位思想和行为取向上的普遍主义。

社会救助制度是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度[1]。我国社会救助历史悠久，然而，对致贫原因所持的观点、政府与民众之间的权责关系等社会救助的理念却在不同时期表现出质的差异，以90年代城市居民社会救助制度的建立为转折点，我国的社会救助史分为传统社会救助和现代社会救助两个阶段。

一、传统社会救助。我国的社会救济制度是在50年代形成的，在当时的计划经济体制下，中国以“低收入”为前提实现了城镇人口的“普遍就业”，而就业又与政府包揽、企业包办的保险福利制度相联系，所以，社会救济只对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的，其重要性无从谈起[2]。在城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑到创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯性地采用了“搞群众运动”的临时性补救措施，不够规范，并没有达到应有的效果。在传统社会救助阶段，主要是坚持以下理念为特征的。

1.个体归因性贫困观。这种观点认为人都有同样的通过努力工作获得发展的机会，如果一个人陷于贫困，那肯定是由于个人的原因，这些原因包括个人经济上的失败、遗传因素、个人的道德品质和不良生活方式、家庭环境等[3]。个体主义贫困观在西方颇为流行，自由主义经济学家弗里德曼也认为“既然自由的市场机制已经给人们提供了各种机会，那么不能获取这种机会的责任只能在于个人而不在于政府管理者”[4]。贫困被归因于个人的懒惰与无能，济贫措施都带有惩罚与歧视性质。在我国，个体主义贫困观一直得到社会的广泛认同。中华民族历来重视勤劳自立、勤俭持家，一个人的贫与富完全是自己个人或家庭的事，直到今天，这种个体主义贫困观仍有相当的市场，多劳多得、少劳少得、不劳不得依然深入人心，“一分耕耘、一分收获”仍然是人们教育子女的常用警言。

2．救助理念上的施恩思想。在现代社会保障制度建立之前，社会救助作为一种慈善事业，是对穷人的一种施舍和恩赐，其思想基础是人道主义精神。实际上，施恩论是个体主义贫困观的逻辑发展，社会救助作为一项社会保障制度，集中体现着对社会弱势群体的人道性和人们相互之间的互助共济性。那种建立在怜悯和同情基础上的社会救济，实施者和受惠者是不平等的。实施者以仁者自居，总带有某种程度的优越感，是在做好事。受惠者显现一种感恩戴德的欠情心态，缺失自尊、自强、自立、自主的精神，其中一些人慢慢地演变成被动的等、靠、要的惰性，使贫困者长期处于贫困状态。传统社会救助阶段政府救济带有某些施舍、爱心、同情的属性，典型表现是“节日问候，平时不管”，由于仁慈具有非约束性、等级次第性并带有施舍色彩，存在此基础上的社会救助是自发的、无序的，慈善虽然是一种善心，是一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的[5]。这种随意性很大的道义性救济，对大量贫困人口只能是杯水车薪，无法承担最后一道防线的安全网重任。

3．行为取向上的特殊主义。社会救济在思想上主要源于仁政论和道义观，社会救济主体关系上，非法律意义上的权利、义务关系，而是道义上的施恩、受惠关系。即政府非法定社会救济义务主体，低收入者非法定社会救济权利主体[6]。各级政府面对大量需要救助的贫困人口没有统一的标准，多采取临时性救助措施，救助程序无明确的法律规制，操作起来只能采用特殊主义规范。根据施恩论和关怀论，“恩”可以施给你，也可以施给他；可以关怀甲，也可以关怀乙。在救济对象、救济标准的制定、以及救济程序的操作化方面趋于随意性，缺少稳定性、规范性和法律约束力，这与现代国际社会通行的社会救助制度相比，具有质的差异，这种社会救济操作上的随意性不能不说是一种慈善和道义思想影响的结果。特殊主义的行为取向使得社会救助的资源分散，救助的瞄准机制失灵，相当一部分贫困人口应该得到救助而实际上没有得到。

二、现代社会救助。随着时代进步、社会发展和权利意识的增强，越发要求建立科学的现代救助制度，以维护人们的最低生活水平。要使社会救助制度真正成为与市场经济相配套的最后的安全网，必须进行制度改革与创新。中国社会救助制度的改革与创新是1993年在上海拉开序幕的，并经过试点、推广和普及阶段，最终于1999年正式实施《城市居民最低生活保障条例》。在上世纪80年代中期，民政部门开始改革在农村的社会救助工作，1996年民政部颁发了《农村社会保障体系建设指导方案》，从而农村居民最低生活保障工作开始进入规范化、制度化建设的阶段。现代社会救助主要秉承以下理念。

1．社会归因性贫困观。这种解释侧重从社会的角度，认为是不合理的社会制度安排和社会结构等原因导致了个体陷入贫困，即贫困是社会制度和社会结构的产物。社会政策导致的不平等是制造贫困的元凶，制定政策本身、政策的失误或不当的政策导向，都将引起不平等进而导致贫困。公民陷入生存困境并不仅仅是自然以及自身因素造成的，其在很大程度上是公共权力的行使不当引起的，由于公共权力(如一些政策和行为)行使不当，在客观上加重社会财富分配不均，成为贫困的根源之一，如严格的户籍制度就再生产着农村的贫困。在发生贫困之后，谁应该受责难的议题上，社会归因性解释明显倾向于将责任外推，被指责的对象可能是国家、社会、市场和居住环境，也可能是政府、有权者、外群体及其他人[7]。既然存在着非个人因素之外的其他原因会人为造成一部分公民无代价的获益，或使另一部分公民无理由的受损，因此，政府有责任通过社会保障制度对利益受损者进行补偿[8]。对陷入生存困境的公民进行救助就是补偿之一，接受社会救助是每一个人公民的权利，而不是受惠；提供社会救助也是政府应尽的义务，而不是施恩。

2．公民权利本位思想。考察社会救助的发展历史，从恩惠到权利是其发展的必然趋势，在现代社会，贫困被主要归因于社会，在贫困的成因中社会因素往往大于个人因素，因而，接受社会救助是最基本也是最低层次的权利和人权，穷人均有从国家和社会获得物质救助的权利，而提供这种救助是国家和社会不可推卸的义务[9]。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的权利是公民给予的，因此，国家必须以公民的利益为根本，才能实现国家的根本利益。现代文明的精神就在于权利本位论，社会救助是公民享有的宪法权利，国家及政府应树立公民权利本位观念，国家及有关机关不要把自己作为施舍者，而应作为义务的承担者。应把社会救助看成是每个公民的权利，看成是国家实施社会经济、安全政策的一项根本职能。社会救济不仅是一种物质上的帮助，同时，更重要的是通过社会救助，激发贫困者自尊、自强、自主、自立的主动精神，使他们通过社会救助而自力更生地脱贫致富。由于诸多客观条件的限制，在现实生活中还有很多不完善的地方，真正做到公民权利本位还需要我们付出更多的努力，但毕竟我们已经向公民权利本位的方向前进了，这本身就是一个很大的进步。

3．行为取向上的普遍主义。社会救助的对象是我国的全体社会成员，是那些因自然、自身或社会原因使生存处于困境，而需要得到国家和社会救助的人。因此，社会救助对于全体社会成员来说，它是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的。只要发生了生存困难，都应普遍地享有国家和社会对其基本生活的物质帮助。这是由社会救助的特征和维护我国社会主义社会健康发展的需要所决定的，同时也是我国社会主义国家性质所决定的。社会救助的普遍性原则，是社会保障事业高度发展并日趋成熟的表现，是我国社会主义国力日趋强大的体现。普遍主义原则在我国宪法上也是逐渐得到体现和完善的，我国第一、二、三部宪法的相关条文都有几乎一样的规定，“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，可以看出，劳动者只有在必要的时候，才有获得物质帮助的权利，非劳动者则无此权利，那么非劳动者从国家和社会获得的帮助只能理解为“接受施舍”。1982年，我国颁布的第四部宪法(现行宪法)中第45条第1款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这是对此前三部宪法中相应规定的突破，把从国家和社会获得帮助的权利从劳动者推及到全体公民，这无疑是一个巨大的进步，但是公民可以获得什么帮助、多少帮助、如何获得帮助却没有相应的法律法规予以规定，所以这一规定在一段时期内实际上只反映了广大人民群众的美好愿望。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》(下称《条例》)并于同年10月1日起施行。《条例》的颁布实施，突破了社会福利的剩余模式，改变了以往只有“三无（无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人）”人员或特殊对象才能获得定期定量救助的状况，这部法规从法律制度上实现了社会救助制度面向全民这一基本原则。确认了在社会救助中政府的责任性、制度的规范性和执行的强制性，使得宪法权利的落实有了切实的保障，使得普遍主义行为取向作为社会救助实际工作的价值标准成为可能。

结论：《条例》规定把公民获得定期定量的社会救助作为公民的基本权利和政府应负的责任，无疑是我国社会救助理念的重大突破，标志着我国现代意义的社会救助制度正式确立，使宪法权利的落实有了切实的保障。从而实现了从个体归因性贫困观向社会归因性贫困观、从施恩论向权利论、从行为取向上的特殊主义向普遍主义的转变。当然，这种两分法只是一种学理上的需要，实际上是一个不断由传统向现代的转变过程。权利论和普遍主义价值反映了我国社会救助制度的价值追求，预示着我国社会救助制度的发展方向，也是全国人民的奋斗目标。

[参考文献]

(1)李彦昌.城市贫困与社会救助研究(M).北京：北京大学出版社，2004（6）：116．

(2)陈佳贵.中国社会保障发展报告（1997-2001）(M).北京：社会科学文献出版社，2001：209．

(3)郑杭生.社会学概论新修(M).北京：中国人民大学出版社，2003：385．

(4)李强.中国扶贫之路(M).昆明:云南人民出版社,1997：7．

(5)郑功成.从慈悲到正义之路——社会保障的发展(J).人大复印资料(社会保障制度),2002（8）．

(6)汪雁,慈勤英.中国传统社会救济与城市贫困人口社会救助理念建设(J).人口学刊，2001（5）．

(7)周怡.贫困研究：结构解释与文化解释的对垒(J).社会学研究，2002（3）．

(8)张利平.论社会保障中的政府责任(J).新视野，2005（2）．

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