政府责任实现途径

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论文摘要：本文从责任的定义入手，阐述了政府责任的广义内涵和狭义内涵，并按照政府责任性质的不同，将其分为政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面，政府责任的实现是一个长期的过程。

一、政府责任的内涵

“责任”一词有三重涵义:其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。第一重含义，大都见于古代汉语之中。在现代汉语里，“责任”的涵义一般是指后两种。简而言之，责任有两重含义:其一，责任意谓份内应做之事；其二，责任意谓未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。前者为后者的基础，我们可以称前者为第一性责任，后者为第二性责任。概而言之，“责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己的实际所为的行为承担一定后果的义务。”

责任包括公民责任和政府责任两大责任体系。作为自然人与法人，主要是权利和义务的统一；作为政府机关，主要是权力与责任的统一。政府责任是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政机关的一时激情而难以持久。

政府责任有广义和狭义之分：从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。

二、政府责任的体系

我国宪法规定，中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，政府由人民选举产生，政府的权力由人民赋予，政府对人民负责。这一政体决定了作为国家权威表现形式的政府具有与资本主义国家不同的政府责任。具体来说，政府的责任主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个方面。

1．政治责任。概括地说，有两层涵义：一是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎人民的利益、权利和福利，其决策，也就是其制定的政策与法规、规章、行政命令、决定或措施，也必须合乎人民的意志和利益。二是行政机关的领导要负责决策得到有效贯彻执行。虽然，行政领导并不一定直接去执行每一项决策内容，也不可能全部知晓其属下每个部门所有人员的具体行政行为，但他有责任制定有效的措施，督促、推动其下属按既定的目标行事，以确保决策内容得到很好的贯彻落实。如果行政领导对其所管辖部门用人不当、管理不力、工作失察，或在发现问题后又不采取有效地补救措施，从而造成重大经济或社会损失，那就是失职，就要承担相关政治责任。

2．行政责任。指政府机关及其工作人员在具体行政管理活动和行政系统自组织或自身运作中所应履行的职责，以及政府工作人员对其本系统所应承担的义务。它包括两个不同的方面:一是政府机关和工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责，主要体现为政府能否积极履行其在经济建设和社会治理中的行政职能；二是政府在行政系统的自组织和自身运作中所应履行的职责和政府工作人员对其本系统所应承担的义务。政府公职人员对行政系统所应承担的义务和责任是学术界普遍认为探究政府行政责任的一个重点。从积极意义上来说，这种义务和职责强调政府工作人员应克己奉公、尽职尽责，高效迅速地推动符合民意的政策措施的贯彻落实；从消极意义上来讲，这种义务强调政府官员因未履行自己的职责应当承担的否定性后果。

3．法律责任。指政府官员在行使行政权力时触犯法律所应当承担的责任。美国著名学者哈耶克曾经指出:“撇开所有技术细节不说，法治的意思是指政府在一切行政活动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事物。”法治社会强调法律面前人人平等，强调与生活在法治社会中的普通公民一样，政府也只是法治社会中普通的一个法律主体。如果说政府和普通公民相比显得有所特殊的话，也只是因为政府垄断着公共权力的行使，掌握着比普通公民更多更广的公共资源，因此政府理应更加模范地遵守法治社会的各项法律规范，承担更多的法律义务，履行更重大的法律责任。

4．道德责任。指政府及其公务员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的思想道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违反宪法也不违反法律，但如果其行为明显的与社会公德、秩序、风俗相悖，就应承担道德责任。从道德责任承担主体的角度来看，可以说行政道德责任的内容和其他道德责任一样，也是“他律与自律的统一”。他律，指行政道德主体之外的社会公共监督，也就是违反行政道德者要承受公众舆论的批评和谴责以及对其社会评价的降低。自律，指行政道德主体所坚持的一种信念、恪守的一种情操，这种信念与情操保证了行政道德主体具有高度的道德责任感。它使行政人员在充分履行责任的过程中，获得自我实现的美好感受；在没有较好地履行责任的时候，受到的道德与良知的谴责。他律和自律的统一，就能够使行政公务人员自省、自警，以恪守职业道德。

我们可以说，政府的总体责任与行政人员的个体责任是相当一致的，对于公共行政来说，法律制度所规定的责任是被动责任，而积极的责任则是道德责任。与其他责任形式不同的是，道德责任的特点是自觉性和主动性的统一，表现为行政主体对责任的自觉认识以及行为上自愿的选择。行政公务人员只有具备较强的行政道德责任意识，才能在法律对其岗位与责任出现空档的时候，更充分地履行其自身应尽的责任。

三、中国政府责任的实现途径

中国政府责任的现状不容乐观，分析起来，原因很多，单从行政文化的层面来看，主要根源产生于两个方面：一是“官本位”的传统心理观念根深蒂固，这种传统的扭曲的权力思想，虽然激发了大家的权力意识，但他强调更多的是一种特权思想，是一种凌驾于责任之上的不受约束的权力，责任意识根本无从谈起；二是民众民主意识的不足，由于生活方式和历史的原因，特别是封建统治者愚弄和欺骗，中国民众向来轻视自己的基本权利，对官僚主义的种种恶习习以为常，见怪不怪，能忍就忍，从来不考虑通过行政与法律的手段讨回公平、弥补损失、追究责任。因此，在社会主义不断发展的今天，笔者认为，中国政府责任的实现必然是一个长期和渐进的过程，必然要建立在真正实现民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成的基础之上。

1．更新观念，弘扬先进的行政文化。我们知道，思想观念的形成是一个缓慢渐进的过程，但思想观念一旦形成却会在相当长的一段时间里起作用，阻碍或者推动社会发展，因此，政府责任的观念并不能简单地在原有的思想基础上简单地建立起来，它需要实现深刻地观念更新与转变。第一，要实现权力本位向责任本位的转变。“任何政府都要建立一套责任机制……对任何主张民主的社会来讲，责任机制都是基本要素，这句话反过来说可能更有说服力。要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”现代政府机构是社会公共管理和公共服务的唯一提供者，其所有权力来源于人民。公民权利是国家权力之源，是行政权力之本；政府责任是行政权力的核心。只有在人民与政府的关系上形成一定的责任机制，才能保证“不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在”的现代民主理念的真正实现。作为公权力行使者的政府与其工作人员，必须实现这一观念的转变。第二，要实现政府本位向公民本位的转变。在现代民主法治社会，政府责任的真正实现需要广大民众公民意识的觉醒和行政主体责任意识的养成。而行政主体责任意识的养成则需要完成深刻的理念变革，也就是要使政府及其公务人员从传统政治中的官贵民贱的观念，转变为现代民主政治中的政府与公民的平等交换和制约的观念，实现由“政府本位”向“社会本位”、“公民本位”的转变。所有这些更新的实现，都需要通过不断加强新的行政文化建设来实现。市场经济条件下的公共行政文化建设的核心，就是加强全心全意为人民服务的思想道德教育，使政府及其公务人员自觉坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，把全心全意为人民服务这个最根本的伦理道德原则融入到官员和民众的内心深处，并内化为他们对国家、对事业、对群众负责的“政治良心”，最终增强政府官员依法行政的责任意识，为保证政府责任的实现奠定牢靠的道德基础和伦理保障。

2．健全机制，实现高效的制度依托。政府的权力来自人民，政府具有代表人民群众的责任，但作为一个相对独立的主体，政府自身也有自利性，政府责任常常面临维护自身利益的挑战，因此，就必须要构建健全有效的机制对政府的行为进行约束和监督，使政府的行为符合他所代表的人民的利益。换句话说，只有依托高效的制度，才能保证政府责任有效的落实。首先，要进一步调整政府与权力机关之间的关系，加强人民代表大会的建设，强化人民代表大会的权力、权威，使之达到真正代表人民行使国家最高权力的应有地位。为此，应重点考虑加强各级人民代表大会在审查政府财政预算、在审查政府的行政立法中的权力，加大在对各级政府工作以及政府官员违法犯罪行为的调查处理的权力。使各级人民代表大会切实担负起监督政府及领导人是否维护人民群众的利益、履行宪法和法律、是否存在违背广大人民群众利益行为的职责。其次，要建立行政执法责任制。(1)要理顺执法关系，落实执法责任。政府各部门要梳理、厘清执法依据及执法权限，明确执法主体，对共同管理、协同执法的行政行为，要分清执法责任的主与次，既要体现相互配合的全局观念，又要体现各司其责、各尽其责的原则。对权力内容进行具体分解、细化，使其明确、充分，从而形成系统而严密体系，责任落实到位、责任具体到人，没有疑问，消除因执法依据、权限或主体不明确而带来的相互推诿、扯皮现象，彻底消除有人无事、有事无人的局面，最终提高行政执法权威性；(2)要明确和严格执法程序和时限。执法应严格按照《行政处罚法》的规定，坚持持证上岗；认真履行告知义务；使用规范的法律文书等。要明确：不按法定程序执法也属违法，同样需要承担各类行政责任；(3)要建立过错责任机制。各级政府行政机关要明确本部门适用的承担执法违法责任的法律、法规和规章制度以及行政主体违法行为的种类，建立过错追究和承担过错责任机制，切实增强行政执法人员的工作责任心。(4)要建立有效的救济机制，如：举报、申诉、控告、听证、复议、赔偿等制度，严格追究行政主体执法过错并向执行对象说明纠错情况，重新实施执法或进行其他方式的各类补救。通过对行政对象合法权益的保护以及行政对象对自身合法权益的保护，监督政府行政权力的行使，保证行政执法的准确性。最后，要强化政府责任的监督和追究机制。具体包括：（1）加快政治体制改革进程，以健全从上而下的政府责任监督机制，尤其是要制订出便于操作的行政人员引咎辞职的法律、法规，完善对行政人员失职和违法行为的惩戒机制。（2）构建多途径的有效监督体系，以实现对政府权力的多方位监督作用，比如建立完善的民主监督体制、健全的法律监督制度和良好的政德政风监督机制等。（3）完善政府责任的追究途径。逐步建立包括立法机关追究、司法机关追究、行政机关追究、行政救济追究等多种责任追究的有效途径。

3．完备法规，构建健全的法律体系。修改完备政府责任法律体系是实现政府责任的关键环节，只有健全的政府责任法律法规，才能保护公民正当权益，才能对政府行政行为进行有效约束，确保政府责任的落实。第一，要对现有的法律、法规及规范进行合理而全面的整合，克服各种法律法规之间、法律规范之间出现的相互矛盾的现象，增强法律对规范政府责任的适应性。第二，行政授权坚持权力与责任相一致的原则。行政授权指的是依照法律法规将某项或某方面的行政职权的部分或全部，通过合法的方式授予某个组织或个人的法律行为。相关部门在设计有关行政授权方面的法律法规时，必须坚持权责同授的准则，特别要增加对行政责任解释说明的各项条款，以便使作为行政主体的政府及相关公务人员从获得权力第一天起，就对自己拥有怎样的权力，权力的权限范围大小，行使权力的方式方法，以及在行使权力时应承担的相关责任和后果等问题有个比较清晰的了解。使其明了“雷池”的边界，主观杜绝违反政府责任行为的发生。第三，要严格详细地规范政府责任追究的法律方法与程序。要有法可依，要依据宪法和行政法的规定，严格规范政府责任追究的方法和程序，不要使其成为无根之木，无源之水。同时，要对政府责任追究的主体、政府责任的评价、政府责任的追究方式、追究步骤、追究时限以及失责惩罚的内容等问题做出明确的可操作性的规定，满足公民站在平等的立场上对政府责任过错进行追究的正当权力，确保政府责任的实现。第四，要公平公正地追究政府责任。要责任平等，对政府中任何人或组织的过失，要平等地追究其责任。特别是不能对行使公共权力的人或组织的不当行为进行辩护，不能出现不同层级政府在追究政府责任过程及结果上的不同。要做到有责必究，任何违法行为都要依法追究，不论官阶等级、机构层级；究责必公，要以且只能以法律为唯一准绳，按照权责一致的原则平等地追究法律责任。

4．提高素质，培养积极的行政人格。政府是由政府公务人员组成的，政府的行为最终是由公务人员体现出来的，政府公务人员是政府的代表，是政府责任的具体担负者，因此，政府公务人员的素质直接影响到政府责任的实现。只有政府公务人员的素质提高了，政府责任的实现才会成为可能。

政府公务人员的素质，从内容上来说，可以分为科学文化素质和思想道德素质。科学文化及社会基础知识包括对当前政治的理解、对市场经济的熟知程度、对工作方法的掌握、对社会动态的了解以及对自然科学的发展了解和对生活技巧的掌握等等多个方面。思想道德素质就是符合公众利益和国家利益，真正服务于人民和社会，所表现出的热情、真诚、正真、刚毅等品质以及忠于职守、实事求是、廉洁奉公、以民为本的职业道德。从方法上来说，提高政府公务人员的素质，特别是道德素质的方法主要有自律与他律两种。行政伦理学的研究表明，必须将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风等融为一体，将行政他律与自律有机统一起来，才能形成完善健全的行政人格，才能为构建完善的责任政府体系，奠定坚实的基础。具体原因有三：一是政府及其公务人员执行公务时行使的权力具有强制性，对实施者本身容易产生诱惑；二是政府及其公务人员执行公务时享有大量的自由裁量权，这部分权力的实施缺乏监督，容易滥用；三是政府本身及其公务人员相互间由于利益的关系，容易产生联系，从而形成明显的部门利益或机构利益，甚至影响到其为之服务的社会利益。

要提升政府和公务人员的道德素质必须通过“自律”和“他律”两种方式加以实现。对“自律”而言，主要是要加强公务人员的行政伦理的教育与修养。开展持久有效的道德训练，强化责任意识，让行政主体的自律机制通过自我反省、悔过、道歉以及辞职等“内在驱动力”发挥作用。从“他律”的角度，主要有以下几个办法:（1）加强行政道德的立法，使政府及公务人员所承担的道德责任有法可依，违法可究。我们知道，随着现代社会的发展，许多国家都把越来越多的道德规范纳入到其自身的法律规范体系之中，以推动社会整体风气的改良。我国也应制定相应的法律、法规和规定，把行政道德上升到制度的层面上来。（2）建立专门机构，负责处理政府公务人员违反行政道德但又尚未构成犯罪的行为，以有效遏止公务员行政道德责任缺位。（3）将行政道德水平作为公务人员任免、升降、调整的一个重要考核指标，与公务人员的切身利益挂起钩来。（4）加大新闻媒体和舆论监督的力度，通过媒体和广大群众的监督，促使政府和公务人员倍加注重自身的道德修养，严于律己，最终，在所有政府机关及公务人员中形成一种良好的行政道德社会文化氛围。

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