无缝隙政府
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20世纪70年代末以来，西方各国的政府陆续展开了治道变革运动。正如欧文·休斯在《公共管理导论》中所说，“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式……如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。（注：欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2000年版，第1页。）对此，西方学者常用“再造政府”、“政府重建”、“治道变革”等词汇来形容当代激进的政府改革运动，同时断言改革“体现了公共管理方式的根本性的方向性调整”。促使政府开展治道变革的动因，是其试图摆脱由于官僚制的羁绊导致的国家行政能力低下所引发的普遍的社会生活困境：高失业及高通货膨胀并存，社会贫富差距扩大，福利国家政策的破灭，以及政治合法性危机等等。面对这样的危机，约翰·基恩评论道：“福利国家所引起的问题和意想不到的后果，已经超出了它现在通过官僚主义管理手段所能解决的范围。”（注：约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，社会科学文献出版社1999年版，第6页。）因此，那个曾经作为资本主义现代生活组织原则的官僚制不可避免地受到了批判；而在此基础上的对于新的政府组织模式的吁求成为了必然。
米歇尔·克罗齐在《官僚制现象》中指出，“大多数学者把官僚制组织看作是现代世界理性的化身，并因此而认为它高于所有其他类型的人类组织”。究其原因，在于官僚制是一种客观的，基于指挥—服从关系所建立的层级组织，并由经过严格培训的公职人员承担各项组织职能。政府依靠这种非人格化的组织模式，以及机械化的、精打细算的技术手段，承担了资本主义初期发展过程中的国家职能。但是，情况并非总是如此乐观。随着资本主义社会的发展及其相应的国际政治经济格局的转变，传统的僵化的、层级制的官僚制组织模式则逐步与之不相适应。据此，克罗齐在《官僚制现象》中转而对官僚制又这样评论道：“另一方面，许多作家，常常是同一批人，则把官僚制看作是一种利维坦，准备把人类置入牢笼”。形成这种困境的根本原因，在于基于单一权力中心、经职员化训练的公务员、以及等级制组织等原则构建的官僚制组织在当代陷入机构膨胀、职能扩张、反应迟钝、效率低下的困境。基于这样的背景，探索新的组织方式的新公共管理运动蓬勃发展起来。现今，对公共行政与公共管理而言的新理论、新模式、新机制层出不穷，而政府治理理念的变革无疑是其中最核心的部分。
新公共管理运动中所提出的政府管理新理念，是一个多元化的集合体：在政府的角色和职能的定位上，新理念表现为在对“政府失灵”认识的基础上的政府战线的“全方位退却”和市场价值的回归，表现为公共服务市场化和社会化，表现为政府“掌舵”而不是“划桨”；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场主导、顾客至上、服务意识、结果为本、民主参与等；在政府管理机制方面，新理念包括民营化与竞争机制的引入、从等级到协作的分权化政府、多中心自主治理结构、公共服务设计和提供中的公民参与、结果控制而非过程控制、以人为本和以共识为基础的契约式管理等；在政府改革的战略方面，新理念被概括为“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略”。这一多层次的政府管理新理念的集合体，展示了西方政府的“未来治理模式”或“政府管理的新愿景”。归根结底，实现政府管理理念根本变革的关键，正在于构架起新的组织模式来取代传统的官僚制组织模式，从而实现政府治理方式的根本革新。
在此背景下，林登提出了“无缝隙政府”模式来实现对传统公共部门的重建。对于“无缝隙组织”的涵义，林登这样解释道：
“无缝隙组织”是指可以用流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。对于那些和它相互作用、相互影响的人和事物来说，无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验。无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触；两者之间不存在繁文缛节、踢皮球，或者是诸多遁词。顾客的等候时间大大缩短。无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。并且，无缝隙组织的一切都是“整体的、全盘的”，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》，中国人民大学出版社2002年版，第4页。）
可以看出，以顾客为导向的“无缝隙政府”正是试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。在全球范围掀起的新公共管理革命中，重建无缝隙组织，创建无缝隙政府，在行政发展和政府改革中正显现出蓬勃生机。随着我国市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成，公共组织特别是政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴起。虽然我们尚未引入使用“无缝隙政府”这一概念，但是“无缝隙政府”的组织模式实际上已经融入了我国政府治道变革的实践中。同时，尽管我们的行政机构在实行无缝隙重建时遇到了诸多问题和困难，但源于西方的“无缝隙政府”概念，在后工业社会和信息时代的政府管理中仍然具有普适性。因此，借鉴“无缝隙政府”理念，在我们结合本国、本地实际进行政府改革的过程中必将具有重要的资源意义。
二、玉环经验
浙江省玉环县在政府改革中创立了全程办事制并进行了有力和有效的实施。这实际上正是以“无缝隙政府”模式改革行政机构的一次有益尝试。
玉环县是全国十三个海岛县之一。人口46万，陆域面积378平方公里。改革开放以来，玉环综合实力明显增强，经济增长率和人均国内生产总值在全省名列前茅。1978年到2002年，全县国内生产总值从7910万元增加到100.11亿元，增长39倍，财政收入从847万元增加到10.02亿元，增长117倍。2002年全县人均国内生产总值突破3000美元；职工平均工资18956元，农民人均纯收入达到6651元，年均增幅分别为17.9%和6.7%，分别是1978年的38倍和64倍。随着经济体制改革的进一步推进，玉环县已完成从计划经济到初级市场经济的转变，并步入从农业经济到工业化中期的转变。但是与蓬勃发展的市场经济不相适应的旧的政府运行模式已越来越制约县域经济的进一步发展。于是“政府效率”问题被急切地提上了议事日程，其中又以来自企业以及社会各界对于政府审批制度改革的呼声为最高。
就玉环县政府的审批制度而言，截止2000年10月，全县散布在各级各部门的审批、审核、核准、备案项目共987项。审批环节多、程序繁、时间长，出现了一个部门内部之间层层审批，科员批了中层批、中层批了分管领导批、分管领导批了主要领导批，审批一个项目要上下跑多个科室，还不一定能够办成。“门难进，脸难看，事难办”的现象普遍，个别单位及一些经办人员人为增加环节，给企业群众制造麻烦。审批期限遥遥无期，一个建设项目从技改立项、土地报批、规划、环评到投资建设少则几个月，长的甚至拖上年余，这种“马拉松式”的审批程序，致使企业从投入到产出的周期过长，严重影响了企业经营决策的机遇和生产，给日常的投资、经营活动设置了重重障碍，严重地恶化了当地的投资环境，一些本地企业甚至出现了外迁苗头。
玉环县委、县政府认识到：精简审批环节，提高办事效率，改善投资环境，为各类经济组织和群众提供优质高效服务，是适应玉环新一轮发展的要求，因此必须痛下决心，积极探索构筑与市场经济相适应的政府新管理模式，于是，他们建立了“为民服务中心”，推行全程办事制，并先后两次进行了审批制度的改革。
“为民服务中心”于2000年9月正式投入运行。“中心”为县政府派出机构，常务副县长兼任“中心”主任。由20个政府职能部门的全程办事室组成，设业务窗口43个，配备窗口工作人员119名，关系不转，性质不变，业务上接受原单位指导，工作上接受“中心”和派出单位的双重领导。“中心”业务窗口主要办理生产性、经营性项目审批，办理基础设施使用权审批和各类经济组织、城乡居民申请的有关证照等等，办理由20个职能部门授权的268个项目。
为了进一步理顺“中心”工作，完善为民办事制度，2001年6月，县政府创立了“全程办事制”，并在全县各乡镇和部门推行。其具体做法是：设立全程办事制协调中心，与为民服务中心合署办公，负责全县全程办事制的指导、协调、组织和督促等工作。所谓“全程办事”，即各部门、乡镇和工业园区确定全程员负责申办事项的服务。员接收事项后，按照规定对办理过程进行跟踪办理，全程负责事项的交办，复核和监督，并负责同申办人联系，做到全过程、全方位。全程办事制协调中心窗口的项目办理，推行“一站式”服务，实行“五制”办理，即对简易事项实行即收即办的直接办理制；对一般事项实行承诺办理、按时办结的承诺办理制；对特殊事项由为民服务中心牵头组织有关部门会审或踏勘，并作出决定的联合办理制；对上报事项由窗口在承诺时限内办好上报材料的负责办理制；对控制事项实行明确答复的明确答复制。窗口受理实行一次性告知制度，遇申报材料不齐全情况，窗口必须一次性书面告知补办事项。
为了配合为民服务中心的工作和全程办事制的有效实施，县政府又于2000年10月和2002年3月先后进行了两次行政审批制度的改革，大量削减审批、核准、备案、审核等项目，各种项目从原来的987项裁减至582项，取消了405项，占总项目数的41.03%。截止2002年底，为民中心共受理各类事项173871件，办结率100%，群众满意率达99.86%。
从以上对玉环县政府行政审批制度和为民办事体制改革的考察可见，其改革的目标，正是要创建一个综合性的行政审批机构，以此提高审批服务的质量。而这一行政机构改革正类似林登的“无缝隙政府”的公共部门重建范畴。为实现这一目标，玉环县政府采取了一系列措施。在审批机构的设置上，他们对传统的行政审批机构进行了重组，在此基础上创建一个跨职能的独立部门——“为民服务中心”，由其统一行使原先其他审批部门分别行使的审批权，以实行“一站式”服务；在审批内容和程序上，他们大批量削减审批项目，以简化办事程序；在审批服务的提供方式上，他们推行全程办事制，并建立员队伍，全过程、全方位为民提供服务；在机构的人员配备上，他们的“为民服务中心”由常务副县长亲自挂帅当主任，在审批制度改革中，县长亲任组长。通过上述诸多措施，玉环县政府正努力提高其在行政审批项目上的服务质量。但是，玉环县的这一改革实践，也面临着一系列的困难。其中较为突出的是有的乡镇、部门没有依据全程办事制来提供相应的行政审批服务，而仅仅将其看成搞形式、走过场，消极应付；甚至是虽然经二轮审批制度的改革，办事环节、程序仍然繁复、透明度仍然不高，同样存在互相推诿扯皮、吃拿卡要等不良现象。那么，像我们这样具有特定文化背景和历史传统的政府应该如何进行“无缝隙重建”呢？
三、无缝隙重建的可行性
林登指出：“无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务”。由此可见，用“无缝隙组织”模式重建政府部门正是为了满足在以顾客为导向的社会中，公民对于高质量的公共产品的需求。这种公共服务尤其体现在服务的多样性、便利性上。而这对于依靠传统的官僚制组织模式运营的政府而言，是无法提供的。结合玉环县的实例，我们可以看到玉环县政府正是为满足公民对于高效、便利、快速的行政审批服务的需求，才开展了政府行政审批机构的改革。玉环经验证明了“无缝隙组织”模式在中国行政机构改革的可行性。当然，在玉环的经验中，由于行政改革的路径依赖性（例如改革配套制度的制约、行政改革的内部制约）等等原因，它也存在着种种困难和问题。总结玉环经验，探索“无缝隙重逢”的可行性途径，其重要的经验教训有如下几点：
1.以“无缝隙政府”重建打破传统的官僚制行政模式，为政府服务质量的提高作组织结构上的保证。
长期以来，西方政府行政机构的组织模式就是马克斯·韦伯所描述的官僚制。随着资本主义和全球化政治经济格局的发展，官僚制越来越受到质疑和批判。打破传统的官僚制行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的“后官僚制行政模式”，既是时代的迫切要求，又是当代政府改革和政府管理的自觉目标。官僚制模式的突出特征包括公共服务的垄断供给、权力的高度集中、等级与层级制、规则为本与过程控制、专门化、非人格化等等。这种组织模式适应“烟囱林立”的“大工业时代”，与信息时代对政府管理的需求相去甚远。比如，官僚制组织的一大弊端就是机构具有自我膨胀的倾向。随着机构的不断膨胀，管理层次越来越多，机构也变得越来越僵化。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构已经无法适应全球化竞争的需要。
为提升政府的行政能力，使之适应当代社会发展的需要，必须对传统的官僚制组织模式进行革新，构架起新的政府组织模式。而实现政府部门重建的关键是在对政府机构重新分类基础上的机构重组。套用林登的话来说，就是拆除政府内部的“柏林墙”，建立职能交叉的团队。玉环经验也表明了“无缝隙组织”模式是打破传统的官僚制行政模式提高政府服务质量的有效手段。玉环经验中存在的问题正证明“无缝隙重建”还需要进一步推进。比如对于条块分割依然存在，办事环节、程序仍然繁复，透明度仍然不高，甚至出现“两头办”的现象，大刀阔斧地撤并职能部门的一部分中层机构是一条可以试行的方法。林登在《无缝隙政府》中这样评说道，“根据世界各国行政机构重组和重建的实践，重建尤其要求改变中级管理层，这也是对变革抵触最多的地方”。（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》，第215页。）同时，因为政府部门对现有的工作分工太细，职能部门划分太多，因而造成组织内部存在着过多喜好控制别人的中层管理者。这些冗余人员是现行政府机构行政效率低下的主要原因之一。这样，面对组织中存在的“中梗阻”和“官僚主义”疾患，可行的途径就是撤并中层，扁平化组织。就玉环而言，可以借组建“为民服务中心”这一契机，对职能部门内设机构的职责权限进行重新划分和撤并，如把涉及审批部门的权责划并为审批权、执法监督权和辅助决策权三项职能，中层机构也相应地撤并为审批股（室）、执法监督股（室）、办公室（负调查研究、信息处理以及后勤保障等事项）。在机构重组的基础上，将各职能部门的审批权限一律归并到为民服务中心，而各职能部门的主要职能则是行政执法监督以及本部门重大事项的计划与决策。通过部门重建，使之既有利于实现审批事项的“一条龙”办理服务，也有效地杜绝目前一些审批部门一批了事、监督不力、流于形式的重审批、轻监管现象，从而提高政府行政效率。
2.以跨职能团队以及“通才”型公务员向公民提供一步到位的服务。
玉环县政府通过设立为民服务中心，推行全程办事制，实现了林登所说的，“通过清除内部障碍、组建职能交叉的团队、为顾客提供一步到位的信息和服务”。（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》，第5页。）
当然，全程制能否有效推行，关键在于能否科学地组建跨（多）职能团队，并培训出“通才”型全程员来提供相应的服务。跨职能团队的组建是至关重要的。通过跨职能团队的组建，公共部门得以打破旧有的不同职能部门之间的壁垒。因而，职能交叉的团队在提供公共服务方面能越来越多地承担起更大的职责。就玉环县而言，其通过机构的撤并，就是为了组建这种职能交叉的团队，来提供“无缝隙”的服务。这也是对生产者社会向顾客社会转变的回应。
在科学地设计好跨职能团队后，我们必须着手培训出“通才”型全程员来提供一站式的服务。因为多职能团队把重点放在结果上（而不是投入或产出上）；他们对客户的需求迅速做出反应，他们强调的是适应面广泛的、多面手的角色。而由于“陈旧的分工体制”造就了政府部门诸多的“专家”，因此如何让一线员工从“专家”转变为具有多种技能的“通才”，就成了问题的关键。就玉环县的行政审批制度改革而言，探索出相应的公共人力资源培训方案，对全程办事员进行科学地培训、监督、评估、激励，是使“为民服务中心”这一制度设计能否产生实效的关键。
3．通过“自组织文化”的创建来规制“规则迷宫”解制后的组织行为。
当代社会是一个顾客导向型的社会，它将顾客区分为外部顾客和内部顾客。而传统公共机构在对待内、外顾客时，显然陷入了“规则迷宫”之中。在改革前的玉环县，对外部顾客而言，众多的行政审批项目、繁琐的审批手续、长期审批等待，使得公众对于行政审批服务难以满意。同样，对内部顾客来说，“公共行政规则约束的本质，使它在许多领域行动缓慢、缺乏弹性。公务员制度本身变成了规则的迷宫，它被设计成防止公务员滥用权力、确保更公平的雇用政策、避免政府职位私相授受及政治剥削的体系。”（注：参看B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第111页。）受这些规则的约束，公共机构在面对公民对公共服务多样化的需求时，就显得反应迟缓，效率低下，难以满足公民的要求。不单外部顾客对此颇有微辞，就是在公共机构内部，规则与规则的目标群体之间的抵触情绪也不断滋长，导致了公共部门的低效率。梅因茨在谈到“统治失效与治理能力问题”时曾经这样描述它：“目标群抵制限制他们行为的规范时有发生。现在，规范干预加强或越来越坚决主张自主都有可能会进一步强化这种抵制。很明显，管理规范已经不能激发那些依靠个人主动性、创造性和积极性的行为。”（注：俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2001年版，第208页。）
面对效率低下的公共机构，林登的“无缝隙政府”模式为我们指明了一条革新之路。在我们这个以顾客为导向的社会中，我们必须将公共产品和服务供给过程中的参与者也当作顾客的一部分。在政府活动中，要使外部顾客满意，首先需要使内部顾客——国家公务员感到满意。因为作为内部顾客的国家公务员在行政过程中的参与程度和积极性，在很大程度上影响着外部顾客的满意度。无法想象一个连内部顾客——国家公务员——都不能满意的政府，能够提供令人满意的公共产品和服务给外部顾客。为此，行政机构的内部规则约束必须要充分体现对国家公务员的尊重与信任。
为此，依照“无缝隙政府”管理的要求，在规则解制后，对于公务员的行为规制主要依靠“自我管理团队”。正如林登所说，“越来越多的公共部门（同样也表现在私人部门）使用自我管理的团队。自我管理的团队在将高层管理减少到最低限度的基础上自我规划、实施和评估自身的工作。它们首要关注的是外部顾客的需求，而不是内部官僚的需求”（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》第5页。）。自我管理团队通过最大限度地裁撤了中层管理监督机构及人员，减少公共机构的冗余度，激发起公职人员的责任心和积极性，从而提高内外顾客的满意度。
4.信息化为公共部门的“无缝隙重建”提供坚实的技术基础。
通过跨职能部门的创建和部门内部跨职能团队的组建，职能壁垒将被有效地清除。一旦职能壁垒被消除，管理人员就需要基础结构来支持“随时随地”的无缝隙服务。国际互联网的出现，为政府组织结构的网络化提供了现实的技术前景和技术支持，在此基础上发展起来的“电子政务”将真正成为无缝隙的政府。在这里，顾客无须亲自前往公共服务机构，而只需通过电脑终端即可随时获得政府提供的一揽子服务。
“传统的行政模式是伴随着羽毛笔和其后的打字机技术而产生并发展壮大的”（注：欧文·E·休斯：《公共管理导论》第20页。）。那么，现今的信息技术革命有力地推进了政府组织模式的转变。通过交互的网络，政府部门可以迅捷、廉价、高效地收集到各种信息，并通过组织内部的信息传递系统，将相关信息分发到相应部门，由其及时地对于顾客需求作出反应。正是基于这一快速的信息传递通路，传统官僚制结构中的中间阶层将被削减，取而代之的是扁平化的组织模式。
必须指出，我们所说的开发与应用各种信息技术，目的都是为了带来一场办公室革命，但是如果组织机构没有进行无缝隙重建，则可能会带来相反的结果。长期宣告的由计算机带来的办公室革命从未发生，主要原因是我们试图把效率低下的、分散的工作程序自动化。我们如果将笨拙的、呆滞的组织机构自动化，可能做错误的事情也会更快。“几乎所有的重建方案都运用了最先进的技术，包括当地的网络、客户／服务器计算机系统、图形用户界面、电子成像等。但是，只有工作重新设计以后，技术才能发挥作用。”（注：拉塞尔·M·林登：《无缝隙政府》第100页。）
由上可见，当传统的官僚制组织在当代以顾客为导向的社会中普遍陷入困境时，依据林登的“无缝隙政府”概念，对传统政府机构进行重建是可行的。通过重建，传统政府机构中的条块化分割的机构模式被扁平化为跨职能的团队。同时，取代原先科层制结构中的公务员的是将承担起多样化职能的“通才型”人员。他们依靠现代化的信息技术，满足顾客对公共服务的速度、多样性、质量和便利等方面的要求。
四、余论
“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。著名的诺斯悖论阐明了政府在经济乃至整个社会发展中的重要地位。因而，身处后工业社会和信息时代，在全球经济一体化的强力推动下，为了占领竞争的制高点，我们的各级政府必须全面实施政府机构改革，转变行政模式。对于这一点，现今已没有多少人会持异议了。那么问题被归结为我们应该吁求什么样的政府？它应该以何种方式提供公民所需的公共服务？
在本文中，我们讨论了对政府进行“无缝隙重建”的必要性和可行性。通过“无缝隙重建”，政府机构摆脱了传统官僚制的羁绊，可以成功回应当代公民对公共服务低成本、高效率、个性化的要求。但是，问题还继续在于，政府的“无缝隙重建”，归根结底，只是将革新限制在政府机构自身。换言之，它仅仅触及了政府运行结构的变革。但是市场和国家在资源配置过程中都会失效的事实，打破了新公共管理运动倡导者的信念，表明了“无缝隙政府”的限度。正是在这样的意义上，罗西瑙等学者倡导治理理论。在罗西瑙等人看来，“治理是一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效的发挥作用”。（注：詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政治的治理》，江西人民出版社2001年版，第5页。）治理概念表明，在社会问题的求解中，我们需要在市场、政府之外再引入第三主体或机制——“第三部门”。第三部门概念的引入反映了这样一个事实，即在我们这个权威多元化的社会中——政府不再是权威垄断者——政府和公民组织、非政府组织、自愿性社团、协会、社区组织、利益团体可以开展多领域、多层面的互动和合作，共同调控经济和社会发展。因此，就当代的政府治道变革而言，我们不应只是关注政府内部的去官僚化革新，第三部门在推动政府重建过程中的作用同样值得我们重视。只有在这双重意义上所进行的政府重建，才可谓是全方位的政府治道变革。
