政治发展制度逻辑

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摘要：本文在国家与公民关系的框架中构造了中国政治发展的两个重要制度变量：政府制度与宪政民主，而政府制度建设优先于宪政民主是中国政治发展的渐进改革和增量民主的重要体现。本文接着分析了这种次序安排的原因和局限性，认为政府制度的过密化经营是进行政治性内部化从而引入宪政民主制度的契机，如果不能适时地进行政治性内部化改革，中国政治发展的路径就可能违背这种次序安排的初衷。

关键词：政治发展/制度过密化经营/政治性内部化

自新制度主义在中国流行开来之后，对各式各样问题的制度分析和考察日渐增多，其中也有一部分涉及到中国政治的问题。但正如杨光斌教授所说：“在中国政治的研究中，新制度主义范式的运用少之又少；而在中国经济研究中，新制度主义虽然是一个流行的范式，却忽略了中国政治制度和国家权力组织结构与经济变迁的关系，这正是这种研究的致命缺陷”。“不仅制度安排和制度结构的区分使我们关注制度环境问题，而且中国不同于发达国家的现代化道路决定了我们不能忽视制度变迁中的制度环境。”[1]在新制度主义者看来是外生变量的制度环境，其实正是中国政治研究者所要关注的主要内容。

一、中国政治发展的两种制度变量

在《发展中的政治经济》一文中，阿尔蒙德认为发展中国家的政治发展有两个主导性内容，“两个政治变量是：(1)政府能力（或权力），(2)人民参政情况（或民主化）”。“政府能力包括政府机构从社会吸取资源的能力，这些资源包括税收、劳力、物资等；政府能力还包括规定人民社会生活的能力，例如要求人们工作、规定工作时间、确定工资、控制罪犯、管理交通等”。“人民参政指的是社会普通成员参加政府决策的程度”。这两个标准，即政府的权力与效能，和公众对政府影响的程度，是两个衡量政治发展的标准。政治发展指国家的发展和国家的民主化。[2](P65)亨廷顿的政治发展理论则更加注重政治制度方面的建设。在他看来，国家的政治制度化，既有结构方面的内容，又有伦理方面的内容。从结构方面说，国家的政治制度化就是国家的政治组织和政治程序有一定的适应性、复杂性、自主性和凝聚性；从伦理方面说，政治制度化的伦理性内容就是国家的公共利益，公民对国家公共利益的共识越大，该国家的政治制度化程度也就越高。亨廷顿把政治现代化界定为权威的合理化、新政治结构与功能的分化和政治参与的扩大。“亨廷顿的整个政治理论，事实上始终围绕着‘政治国家建设’和‘民族国家建设’这两个轴心而旋转。‘政治国家建设’所要解决的主要问题是建立和巩固国家政权，而‘民族国家建设’所要解决的主要问题则是确立人民对国家的政治认同。”[3](P148)我认为，这些观点对我们思考政治发展的制度变量是非常有益的。

政治发展可以从政府与公民的关系的层面来解读。假定国家发展政治的总目标是最大限度地保证统治的有效性和持续性，要实现这个总目标，国家有两个任务：提高政府能力和巩固统治合法性。对公民来说，他们期盼享受安定幸福的生活并体现出主权在民的原则，有两个要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理适当的方式供给，通过政治参与实现公民权利。不难发现，政府能力的提高联系着公共物品的提供，其制度中介是政府；统治合法性则联系着公民权利，其制度中介是宪政民主，因为只有在宪政民主体制下统治者才能从公民那里获得根本的统治合法性，而宪政民主又是实现和保障公民权利的最根本制度保证。基于这个分析，我们可以说，中国的政治发展有两个根本的政治制度建设变量：政府制度和宪政民主。

关于这两个制度变量，有如下判断：第一，对发展中国家来说，两者往往不可同时兼得。政府制度建设能够提高政府掌控公民并从公民那里提取资源的能力，从而使得政府在可能的条件下向公民提供更多和更好的秩序、公共安全、基础设施、教育、福利等公共物品，这有利于社会的发展和稳定。但是，如果同时也进行宪政民主建设，会使得社会对于国家的各种压力集中而且很大，各种矛盾一起显现出来，又会造成不稳定，使得宪政民主不但达不到其应有的效果，而且还可能伤害到政府机构建设。所以两者不可同时兼得。这就涉及到两者在政治发展中孰先孰后的问题，即政治发展的次序（注：亨廷顿等在论述影响政治发展的因素中提到了顺序，各种政治社会和经济进程在现代化进程中出现的顺序对政治发展可能产生激烈影响（参见塞缪尔·亨廷顿，乔治·多明各斯：《政治发展》，载格林斯坦，波尔斯比编：《政治学手册精选》，下卷，北京，商务印书馆，1996）。）。第二，中国政治发展采取的是行政体制建设优先于宪政民主的策略。我们可以从邓小平的有关论述中找到充分的论据，说明中国的改革开放必然地就包含着政治体制改革。观察政治体制改革的实际，我们发现最具政治实质性意义的改革都是有关于政府制度建设的效能方面的，如公务员制度、分税制等。而所推行的社会主义民主政治建设则进展较慢，虽然其间的进步也是有目共睹的。所以，渐进式改革，不仅意味着将问题化整为零逐个解决，而且包含着对要解决问题的次序的安排。

二、制度供给次序安排的原因

为什么中国的政治发展会采取这种次序？阿尔蒙德在区分了政治发展的两个变量之后，提出了一条重要的原则：要人民参政首先必须政府具备能力。如果没有办事的方法，参与办事也就毫无意义；如果没有实施决定的方法和能力，参与做出决定就没有必要。就是说，行政体制建设是宪政民主建设的充分条件。亨廷顿之所以强调稳定优先于政治参与，也是出于同样的理由。这个学术研究的结论非常有说服力，但这仅仅是个学术结论而不是解释。我想从制度供给的角度来解释这个问题。

戴维·菲尼强调制度供给的重要性：“制度变化的供给是重要的；需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件，政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和利益，是对变化的性质和范围做出解释的关键。”“制度变化的供给有这样的显著特点：它取决于政治秩序提供变化的能力和意愿，这种能力和意愿好比影响传统产品市场上货物供应的种种因素。”又说：“有很多重要因素影响政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。这些因素包括制度设计的成本，现有的知识积累，实施新安排的预期成本，宪法秩序，现存制度安排，规范性行为准则，公众的一般看法和居于支配地位的上层强有力决策集团的预期净利益。”[4](P148)我认为，中国政治发展的这个次序安排，与制度供给者的能力和意愿有很大关系，或主要取决于他们。能力虽然很重要，但它的解释力不如意愿，所以这里假设制度供给者的能力是足够的，仅就意愿方面展开分析。

从制度供给者的角度看，按照这个次序提供制度的理由是相当简单的，即相对于宪政民主建设来说，政府机构建设的收益较大而成本较低。收益较大是因为，它关涉到的两种重要能力，即控制能力和提取能力的提高，意味着供给者的收益值为正。因为前者有利于政治秩序的稳定而后者又为供给者提供了更多的供养，而宪政民主至少在短期内所造成的压力对供给者来说并非一件好事；成本较低是因为政府机构是在原有的基础之上的一种能力拓展，可用制度资源较多且稳便，而宪政民主建设则需要制度创新，代价大且风险高。

新制度主义所能提供的解释至此足矣，但从政治学的角度，我认为尚需要深化的是：第一，压力的指向不同。宪政民主建设的过程是公民权利实现和保障的过程。这意味着，对依然在进行民主政治建设的国家而言，它是来自公民的一种压力，至少是和国家的当下意愿相左的，容易被视作进行现代化建设的干扰因素，国家自然少有意愿来进行此种制度建设。而提高能力，既是国家的一个自然的倾向，又同时是国家地位提高的过程，所以，国家内在的逻辑决定了国家能力建设背后具有强有力的动力。第二，两种制度间彼此的效果替代不一样。国家的两大目标：国家能力和合法性分别由政府机构和宪政民主所提供，这是从性质上来说的。实际中，政府机构的建设在直接提高国家能力的同时，也间接地可以提供给国家一定的合法性。即有效性的提高可以提升当下制度的合法性，很多发展中国家的实践证明了这一点。但是，反过来却不一定，即提升合法性的制度建设未必就能提供有效性，至少在制度供给者看来是如此（注：在新近的比较政治经济学研究中，学者们认为实际上宪政民主制度是更有利于经济发展的，见PhilipKeefer,whatdoespoliticaleconomytellusabouteconomicdevelopment-andviceversa,AnnualReviewPoliticalScience,2004.）。

这就是中国政治制度变迁中政府机构优先于宪政民主的次序安排之原因，也是我们称之为渐进式改革的一个重要原因。实践证明，到目前为止，这个次序安排基本上是有效的。学术界对它的赞许远远大过批评，赞许中所举出的大部分理由也是非常坚实的。所以这样说也是站得住脚的：它目前需要建设性讨论更胜过无谓的赞许。

三、制度供给次序安排的局限

虽然我已经指出，作为制度供给者的国家安排了这个次序，并且学者们特别强调在发展中国家发展的过程中国家的主导作用。但是政治发展的过程并非就是国家上演的一出独角戏。在给出的分析框架中，政治发展的制度变迁过程是国家与公民之间的互动模式结构变化的过程，所以公民一方也是重要的，他们是另外一个主角，他们的评价是衡量制度绩效的关键。下面就从公民的角度来探讨这种次序安排现实的和可能的局限。

局限一，国家难以禁绝机会主义行为。在国家能力的提高中，资源提取能力是很重要一方面，因为它表示着国家在何种程度上可以从公民那里抽取足够的资源。假设国家是追求租金最大化的，也就是说，在无约束的条件下，国家的倾向是提取的越多越好，这样问题就出来了：在无有力约束的条件下，怎样才能保证国家的提取是必要的而不是一种对公民财产贪婪的掠夺呢？对于官员而言，可以制定出种种的法规来约束他们的掠夺行为，但是这里谈的是整个制度，即假如国家制度变为掠夺性的，有什么可以制止的有效途径吗？至少现在还没有。所以，在无有力约束的条件下，国家难以禁绝其机会主义行为。

局限二，腐败和寻租大量存在。腐败指的是公共权力的私人运用，寻租指的是非生产性浪费社会资源的活动。政府能力提高的过程，也是国家权力增加和掌控社会力度增大的过程，而这都为腐败和寻租的大量存在提供了可能性。腐败和寻租都是官员或部分公民以其他大部分的公民的利益为代价来牟取小范围利益的一种行为。这个问题的严重性有目共睹。

局限三，分配不平等。国家能力的提高也就意味着国家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原则就显得十分重要。研究表明，在发展中国家，其分配往往是加剧而不是遏制了公民间的不平等。按照利益集团理论的重要原则，即组织起来的集团往往比没有组织的集团能向官员们施加更大的压力，而小集团组织起来的可能性又比大集团大的多。在公民权利未被充分实现的情况下，部分强势的既得利益集团能够使政策更多地向他们倾斜，这样便发生政策扭曲，加剧本来已经由于经济的发展而产生的不平等。所以，目前中国日益严重的贫富分化，不仅有经济的原因，还有政治的原因。

政府机构建设优先于宪政民主建设的次序安排所产生出的绩效，即能力提高和合法性增强，有可能被这三种及其他的局限所带来的负面影响所削减。就是说，政府机构建设也遵循收益递减规律。为了弥补日益递减的收益，制度供给者的一个主要倾向就是认为建设还不够到位，所以就会设立更多的相关制度，使收益稳定在一个相当的水平上。这是一个很重要的现象，我们称之为政府制度的过密化经营（注：过密化是美籍学者黄宗智研究中国清代以来的经济时所提出的重要理论观点，它是指在人口压力下，劳动投入增加而边际报酬递减情况下进行的生产。我认为两者情形非常相似，所以以这个名词来借喻。）。制度主义的路径依赖可以解释这个现象。路径依赖指的是一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入特定的路径，制度变迁只能按照这种路径走下去。[5](P153)而出现路径依赖的内在机理是因为，制度有“自我强化机制”，即初始选择的制度安排，由于收益较大，随之而来很多配套的措施，而制度安排之间的协调更强化了初始制度变迁的方向。

不管有没有被认识到，可以肯定地说，有很多的涉及公共物品提供的问题，如法规丛生、社会不稳、侵夺甚多等都与这种制度的过密化经营有关系。所以现在的问题是，如何规避制度的过密化经营？

四、制度创新：政治性内部化与宪政民主建设

行政体制的过密化经营实际上是制度不均衡的表现。照新制度主义的看法，当一个社会中的制度供给大于或小于制度需求的时候，就出现了制度不均衡，当行为者的利益在现有的制度下得不到满足时，也会产生对新的制度需求，他们会要求重新安排现有的制度结构，或进行制度创新。林毅夫认为，制度不均衡的原因在于：“从某个起始均衡点开始，有四种原因能引起制度不均衡：①制度选择集合改变；②技术改变；③制度服务的需求改变；④其他制度安排改变。这四种原因中的每一种原因本身又由几个不同因素组成。”[6](P384)在发展中国家政治发展的过程中，出现行政体制的过密化经营意味着，这方面的供给成本高且供给得不好。这种制度不均衡要靠宪政民主建设来克服（虽然可能不完全克服），下面就说明理由。

首先，就公民对国家的公共品需求而言，行政体制的过密化经营显示了国家没能充分反映公民们的偏好。按照公民们的偏好，他们作为整体而言需要的是一个透明、高效、负责任、讲诚信且提供了良好的服务和公共品的政府，所以国家的机会主义行为、腐败和寻租的大量存在肯定是和公民整体的偏好相违背的。而宪政民主，就其基本功能而言，就是公民偏好对于国家的表达机制以及偏好被执行的保障机制，这是宪政民主能够克服行政体制过密化经营局限的第一个理由。

其次，腐败和寻租等活动的出现和正常的政治参与渠道不畅有关，就其性质而言算是公民政治参与的一种畸形的或变种。这种政治参与的成本是相当高的，或者说，在过密化经营的情况下，公民与政府之间的互动成本是相当高的。对政府而言，它会失掉很多合法性和绩效，对大部分的公民而言，则意味着权利和利益被无端地剥夺。与之相关的问题的另一面就是，发展所带来的好处很多被作为国家人的官员和部分强势公民团体所窃取了，而成本却是由国家和广大公民来承担的。我认为，从政治参与的角度来说，宪政民主是一种界定“政治产权”的制度，它能明确非市场决策中成本与收益，使相对的成本收益的主体一致化。

经济学上有“外部性”这一概念，指的是由经济主体活动所引发的外在于其成本或收益的由其他主体（社会）所担负的成本或获得的收益。诺斯认为，当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本、个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。按照新制度经济学的思路，社会成本之所以存在是因为它无法进入市场来定价，而无法进入市场的原因又是因为它的产权不明晰。所以解决的方法就是划分产权，使个人为自己行为的社会后果承担成本，即通过建立产权制度将外部问题“内部化”。仿照这个思路，我认为当前公民与国家互动成本过高就是因为官员和部分公民政治行为的外部性所引起的，同样地，解决的方法应当是使外部政治成本内部化，即“政治性内部化”。

政治性内部化的关键在于界定政治产权，这对中国政治发展意味着什么呢？在政府机构这一制度领域，政治产权即政治权力的归属和运用是一目了然的。按照国家的本质即暴力的垄断性使用，政治产权自然是属于政府的，公民须得接受和配合。权力的垄断决定了政治产权不是一个问题而是一个结论。所以，要界定产权，不能在行政体制这方面来谈，必须将目光转向政治发展的另外一个重要变量，即宪政民主制度方面。目前中国公民的政治参与大量集中在政府机构方面，即公民通过直接或间接的参与政府的管理和决策来达到自己的目的，我们说过，这必然会造成外部不经济问题，即他们的收益远远大于其成本。将绝大部分的公民政治参与从行政体制导向宪政民主制度的过程，就是我们所说的“政治性内部化”。宪政民主制度吸收公民参与政治的过程，也就是公民或公民团体的偏好表达与利益和力量博弈公开化、制度化、规范化、有序化的过程，只有在这样的制度框架内，才能解决政治产权的界定问题，使其政治参与的收益与成本相当（虽然不可能完全相当）。所以，政治性内部化这一概念说明的是宪政民主发生的动力学。

五、增量民主与政治发展路径的分岔

在关于中国政治发展路径的研究中，俞可平教授所提出的增量政治改革和增量民主有一定的说服力。俞教授认为它们有四层基本的意义：首先，正在或将要进行的政治改革和民主建设，必须有足够的“存量”；其次，存量基础上还要有量的和质的突破，即形成新的增量；其三，改革和发展是渐进和缓慢的，是一种突破但非突变；其四，增量民主的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。[7](P376)这实际上强调的是中国的政治发展应当是一个渐进的质变的各方政治收益都增进的演化过程，本文可算作是这种观点的一个注脚。因为这里分析了政府机构建设优先于宪政民主建设的原因，以及点出了政治性内部化实际上是国家和公民利益共进的过程。

但本文还有另外一层意思。这种次序安排发展到一定阶段，其绩效便会被它的局限性所带来的负面影响所抵消，在这种情况下，如果仍然强调提高国家能力的首要性，便会陷入一种制度的过密化经营状态，便会耗散既定的收益。这是宪政民主发生的契机，因为宪政民主此时成为了降低它的社会成本进行制度创新的单项选择；这也是政治发展的一个分岔口，因为在这样一个临界点上，如果由于种种原因没能引入作为救赎者的法治化政治，政治发展便脱离了当时做这种次序安排的初衷，滑向一个不确定的状态。

两层意思叠加起来，我的结论是，中国这种渐进式改革策略实际上是对我们政治智慧的最大考验，怎样摆脱诺思悖论而不堕入拉美式陷阱，是我们的政治发展面临的最大挑战。而要在政府利益与公民利益之间寻求最佳的结合点，必须采取双赢而不是单赢的政治改革战略。

【参考文献】

[1]杨光斌.制度范式：一种研究中国政治变迁的途径[J].中国人民大学学报，2003,(3).

[2]阿尔蒙德：发展中的政治经济[A].塞缪尔·亨廷顿等.现代化：理论与历史经验的再探讨[C].上海：上海译文出版社，1993.

[3]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[4]戴维·菲尼.制度安排的需求与供给[A].V.奥斯特罗姆，D.非尼，H.皮希特.制度分析与发展的反思——问题与抉择[C].北京：商务印书馆，1992.

[5]杨龙.西方新政治经济学的政治观[M].天津：天津人民出版社，2004.

[6]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A].道格拉斯·C·诺思.财产权利与制度变迁[C].上海：上海人民出版社，1994.

[7]俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.