非营利组织对政府权力监督
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摘要:在改革开放前,我国政府是公共事务治理的核心力量,对于政府权力的监督主要来自政府内部。随着我国改革开放的深入,政府权力不仅需要内部分工的监督,更重要的是政府以外的社会力量的监督,而作为社会自治力量代表的非营利组织也就自然承担了这一角色。本文主要围绕我国非营利组织对行政权力的监督展开探讨,深入了解其现状,提出完善、发展的相关对策,对于构建我国非营利组织对行政权力的监督机制具有重要的现实意义和理论意义。
非营利组织,英文全称是Non-ProfitableOrganization(简称NPO),或者是Non-GovernmentalOrganization(简称NGO),也叫ThirdSector(非营利组织)。就是我们日常所称的“民间组织”或“社会团体”。它指的是那些具有组织性、非政党性、民间性、非营利性、志愿性、自治性的致力于公益事业的社会中介组织,是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。
国际社会对非营利组织的概念界定有多种不同的方式,从结构运作上界定、从法律法规上界定、从特殊目的上界定、从子类构成上界定,等等。对NPO的各种概念界定,由于其所观察的角度及侧重点不同,可能会导致其所涵概的内容相差较大,那么对NPO认识上的差异就更是在所难免了。综合学术界的各种不同界定,笔者认为非营利组织就是不以营利为目的的组织,它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织所涉及的领域非常广,从艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术等等。我国“非营利组织”的形成是我国政治体制改革,特别是行政体制改革中诞生的新生事物。它们是在我国由命令式的中央计划经济向以市场导向为主的混合经济转变的过程中,在由单一的集权式治理方式向民主化实践的方式过渡的过程中应运而生并逐渐发展壮大起来的。政府依法对非营利组织进行监督,反过来非营利组织又有监督政府的权利,对政府行为进行约束。这种监督方式完善了行政权力的监督机制,促进了社会主义民主政治的发展以及和谐社会的构建。
一、我国非营利组织监督政府权力的功能性分析
1、促进了政府决策的民主化和科学化
非营利组织从某种意义上说也是一种利益组织,它存在的基本价值之一是促进其成员的公共利益。参与党政机关的决策,尽可能地影响党政机关的政策,使之有利于自己的组织和成员,是达到这一价值的重要手段。非营利组织在对行政权力监督的过程中,代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求,促使权力机关制定相应的政策或措施,应决策机关的请求,对某些专门政策的制定和实施发表意见,而有一些党政机关在制定和实施某些政策时,通常也会向相关的非营利组织进行政策咨询,听取其意见,对政策作出修改或调整。例如,第九届全国人民代表第一次会议在修改宪法之前,因为修改条款中涉及到了非公有制经济的定性问题,各级商会十分积极地认真地对相关条款进行了研究和商讨,并通过种种途径向人大和党政权力机关表示修改宪法和相关经济政策以提高非公有制经济在国民经济中的地位和强烈愿望。
2、对政府行为构成了有力的制约
非营利组织的有效监督使政府的权力和行为受到了一定的制约。改革开放前,对政府行为和权力的制约主要来自政府内部的权力制衡,外部监督非常薄弱,随着非营利组织的大量生长、规模的日益扩大,政府开始受到来自外部的制约。一些非营利组织在发现本地或本部门的政策明显不合理或违反国家法律后,有组织地抵制这些政策,在许多情况下政府迫于非营利组织的压力往往能够改变原来的政策。非营利组织越是强大的地方,政府的压力就愈大。一个明显的例证是,在村民委员会十分健全和有力的村,乡镇干部违法乱纪的现象就要比其他村少得多。
3、提高了整个社会的政治沟通能力
善治的实质在于政府与公民的良好合作,但这种合作并不总是直接的,相反常常需要一个中介组织的协调,非营利组织就是这样一个中介。非营利组织在实施监督的过程中,一方及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来,转达政府;另一方面,又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。非营利组织在这一利益表达和利益协调过程中,推动了政府与公民的合作,促进了善治。作为中国农民最重要的非营利组织的村民委员会,其主要的职责之一,便是通过各种方法,动员其成员参与县级以下人民代表的选举和村民委员会的选举。政府权力的改革既需要内部的动力,更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的,也有来自非营利组织的,而且后者通常要比前者更强大。
二、我国非营利组织对政府权力监督的主要方式
1、新闻媒体监督。新闻媒介的监督是非营利组织对政府权力监督的重要工具,其监督方式主要有报道、评论和调查,对有损人民利益的决策或事件进行曝光。西方许多政治家认为,舆论自由的存在和舆论工具的多样化将会增加对自由的捍卫,公共讨论本身就是对政府专横地使用权力的最好制约。虽然新闻监督本身并不具有制裁力,但却具有动员群众的实际能力。1999年,汕尾市市长徐尚武向广东省农电检查组这样郑重表示:到年底一定要把3.8元的电价降到1元以下。引人关注的是,为使这个目标得以实现,汕尾在全省首次提出了搞新闻“曝光”的办法,为农电价格下调保驾护航。国家、地方、集体及个人皆有投资,价格高、产权复杂的汕尾市农电网,一直是全省农电“两改一同价”工作的难点,但这次汕尾动起了真格,全市各新闻单位都开设了专栏,对农电改革工作进行跟踪报道。汕尾市一位负责人说:“新闻监督是无所不在的,下面的县、区想打马虎眼也不行!”
2、质询、调查、投不信任票等方式。非营利组织对政府某项决策,以个人或集体名义,通过口头或书面形式向政府部门主要官员提出询问和质问,要求即席或书面答复,防止政府官员运用权力进行非法或错误的决策行为。2004年,针对怒江大坝工程对环境可能造成的影响,众多环保组织对中央政府提出质询,最核心的力量是北京的“绿家园”和“云南大众流域”这两个民间环保组织,这些非营利组织的呼吁和推动,中央领导人批示,暂时搁置了一度如箭在弦的怒江大坝工程。非营利组织的活动和声音极大地影响了中央政府的决策,这是一个标志性的、甚至具有里程碑意义的事件。
3、代表特定群体公众与政府进行交涉。非营利组织具有良好的群众基础,他们代表了广大人民的利益,站在人民的最前面对政府进行监督,政府有损群众利益的任何决策或滥用手中的权力进行危害人民利益的任一行为,都能激起非营利组织及人民群众的抗议性举动,这样会迫使政府改变决策,从而有效地进行监督。2004年由于认为规费等营运成本太高,成都市青白江的112辆出租车司机要求相关部门尽快提高出租车价格。在与当地政府交涉很长一段时间没有结果后,百余辆出租车停止营运,聚集在青白江区新广场,当地交通局表示,相关部门的领导已与出租车司机代表就涨价一事进行协商。
4、听证会。我国非营利组织中的一些组织能参与政府的政策决定,对群众反映强烈的、重要的意见向政府进行反映,使其成为立法的根据,维护人民利益的同时又能对政府决策实施监督。《立法法》规定,行政法规在起草的过程中,应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。参加与本行业有关的立法听证是行业组织参与政府决策的主要方式。光明日报北京2003年7月15日电,国家发展和改革委员会今天在北京举行价格听证会,听取消费者、经营者及专家学者代表对《民航国内航空运输价格改革方案》的意见。来自全国各地的15名代表们陆续提出了很有分量的质询。一些代表认为,现在民航社会平均成本中有许多不合理的地方,比如国内航油价格每吨高出国际800元到1000元,机票销售费用过高等。他们的建议得到了有关部门的高度重视。三、完善我国非营利组织对政府权力监督的机制
1、加快政府职能转变,提高非营利组织的独立性
对中国的政治传统来说,最致命的缺陷就是从来没有公域与私域明确划分的实践和观念。从现代的政治实践来看,对人民生活、社会正常运行的过多干预等众多弊病,都是因为二者的范围没有明确界定,但在一个现代性的政治生活中,这两个领域的明确区分不仅是一国公共领域现代性的标志,更是一国公共权力理性而科学地活动的基础。只有从权力和职能上明确限定政府,减少其直接管理和微观管理职能,推进权力社会向能力社会的转变,从单向控制的行政体制向协商合作管理机制转变,将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给非营利组织,才能一方面强化政府自身的宏观调控,维护社会公平和公正;另一方面让非营利组织独立发展,完善其自身建设,使得非营利组织对政府权力的监督机制得到最大限度的发展空间,从而加强对政府权力的监督力度。
2、提高非营利组织的监督意识
我国目前非营利组织的内部发展严重不成熟,与政府之间的隐性关系使成员的监督意识不强。非营利组织应大力加强其自身管理。非营利组织必须充分发挥作用,有所为才能有所发展,应与时俱进,尽快塑造成专业化、职业化、规范化的民间组织并能真正发挥实际作用的民间组织,提高成员的自我能力,加强对政府权力监督的强化意识。大多数非营利组织及其领导人在处理与政府关系的过程中,应把对政府的监督和制约作为自己工作中的—项内容,而不是更多地强调争取政府的支持,与政府进行合作,甚至将自己直接看作政府的附属体和延伸物,过分强调非营利组织与政府保持一致,协助政府进行管理,不能给政府添乱子、找麻烦,要充分认识它本身所应具有的独立地位以及对政府权力所具有的监督作用,在这种正确观念支配下,非营利组织对政府的监督制约关系将会日见成熟。
3、加强非营利组织的自身建设,增强其监督能力
协助非营利组织建立健全自律机制,规范非营利组织行为。建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制是非营利组织管理工作走向成熟的标志。政府在有计划有目的的培育和发展非营利组织的同时,还要指导非营利组织逐步建立自律机制。通过建立非营利组织章程审核制度,规范章程,帮助非营利组织建立和健全以章程为核心的内部管理制度。同时,通过政府的行政监督、社会监督和新闻舆论,规范非营利组织的行为,促进非营利组织走向成熟,以确保非营利组织对政府权力的反监督能力的加强。
4、完善相关的法律法规,保障非营利组织的监督权利
要加大法制建设力度,完善管理非营利组织的法律体系。首先要针对非营利组织进行专门立法,将非营利组织纳入法制轨道,满足发展的合法性和持续性要求,其次要从法律上确认非营利组织的公益地位,明确其公益责任,保障非营利组织的监督权利,还要从法律上对非营利组织的不规范行为进行制裁,以维护非营利组织作为公共产品和公共服务提供者的公正形象,提高人们对非营利组织的信任,从而确保非营利组织实行监督的顺利进行,权利得到保障。从监督权力配置上来看,在我国的法律体系中,关于非营利组织对政府监督制约的权力的规定应相应扩大,操作性需要加强,应给予非营利组织实质性的权力来实现对政府的有效监督。
总之,中国的非营利组织已经取得了一定的发展,对我国政府权力的监督也在初步实行,但仍处于起步阶段,自身发展的缺陷导致对政府权力的监督存在严重的不足。随着我国政治改革的推进,带来了社会力量的不断壮大,权力的天平不断向社会领域倾斜,非营利组织获得越来越多的权力要素,再者经济生活的市场化为非营利组织的发展开辟了广阔的制度空间,我国非营利组织对政府权力的监督体制将会越加成熟。
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