公务员激励机制重构途径

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摘要:文章主要从重塑理念机制、考核机制、晋升机制、薪酬机制和奖惩机制五大方面，对重构我国公务员激励机制提出一系列对策，以期对我国公务员激励机制的改革及提高我国政府管理的行政效率有所启发。

关键词:重构；我国；公务员激励机制；对策

重构我国公务员激励机制的途径多种多样，归纳起来，主要涉及到如下五大方面：

一、以“服务、责任”为核心，重塑理念机制

(一)借鉴企业管理理念，由传统的行政理念向新公共管理理念转变。“新公共管理”强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。所以，为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等引入公共行政领域，以提高政府管理的效率。尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同，但企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理，可以提高管理人员的责任感，更加科学地进行绩效考核。

(二)增强公务员的“公仆”意识和构建服务型政府理念。服务型政府首先是民主政府，即人民当家作主的政府。在社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来自人民的授予，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职，而且必须全心全意为人民服务，以符合“人民政府”的神圣称号，并实现社会公共利益的最大化。其次，服务型政府是有限政府，即政府的权力是有限的，而不是无限的。政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制任务，并提供必要的公共设施。再次，服务型政府是责任政府，即政府必须对自己的行为负责，对自己所提供的服务负责，对人民的利益负责。然后，服务型政府是法治政府，即依法行政的政府。最后，服务型政府是绩效政府，即有效率和效益的政府。建设规范化服务型政府，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。

(三)营造“以顾客为导向”的行政文化。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向。只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的体现。具体说来，就是通过调查，倾听顾客意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。于是，新公共管理改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”或“客户”，拥有更多的选择权，有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制，将是一个推动政府改善服务质量的良好机制。

二、以科学、民主为核心，重塑考核机制

(一)设立科学的考核指标体系。首先，对公务员分层、分类进行考核有利于考核的科学性。我国《公务员法》第15条第2款规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。”为了有效考核不同类别公务员的工作实绩，应从不同类别的职位分析或工作说明出发，制定出不同的考核体系，分类考核。既要覆盖到与公务员绩效有关方面，又要有所侧重，充分体现部门、职类、级别岗位的差异。其次，制定有效的考核指标。《公务员法》第33条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这种分法过于笼统、粗略，缺乏可操作性。为了加强绩效考核的客观性，提高考核结果的参考价值，公务员考核应将抽象标准细化成更加便于操作的小项，且评价项目应力求广泛。

(二)实行考核主体甄选、培训制度。虽然公务员考核中考核人员的心理因素影响是不可避免的，误差产生的原因根深蒂固，但可通过对考核者进行正规的考核培训来尽量减少。首先，通过培训，转变考核者的不良观念，树立公正、客观的考核观念。其次，通过培训，使考核者明确工作职责，提高对工作目标、标准及其重要性的认识，帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后，通过培训，提高考核者的素质和能力，学会使用现代化考核技术和方法，减少误差，并根据实际需要开发适宜的考核工具。

(三)建立多重考核体制，扩大考核主体构成。建立多重考核体制，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估，还应包括相关专业的专家评估。更重要的是引进社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意度，最终以此作为对政府部门及其公务员绩效评估的依据。

(四)吸纳被考核者广泛参与。广泛有效的参与是确保绩效考核工作公开、公平以及富有激励性的前提条件。根据新制度经济学程序公平理论，被考核者的参与有利于提高考核工作的科学性，同时，只有当被考核者参与了考核项目与标准的制定过程，在其中发表了自己的意见并得到了采纳，绩效考核的结果才更容易为被考核者所认同。因此，要设计出一套行之有效的参与制度体系，包括参与的程序、渠道，并有相关制度作为保证。另外，要有相应的组织保证，即要有专门的部门或者工作人员负责公务员参与绩效考核工作的事务。

(五)建立公务员绩效考核反馈制度。考核结果反馈制度，是公务员绩效考核制度的重要组成部分。一方面，公务员考核结果反馈制度，可以促使考核机关公平、合理地进行考核，它对监督考核机关有着监督作用。另一个方面，上司通过面谈等形式，把考核结果告诉下属，这也是一个总结的过程。同时，通过反馈阶段，管理者与被管理者的沟通，可以达到改进绩效工作的目的，为下一轮绩效考核目标以及标准的制定，提供参考借鉴。

(六)加大绩效考核结果的兑现力度。“把考核结果与公务员实际的、切身的利益紧密挂钩，是公务员考核制度激励功能的具体体现。”因此，必须加大公务员考核结果的兑现力度，使公务员切实感受到考核的激励作用。对于在考核中评为优秀的公务员，应该及时奖励，为其作出更大的成绩创造良好条件。对于考核合格的公务员，应该对其作出的成绩进行肯定，同时明确指出其存在的缺点与不足，为其弥补不足指明方向。对于考核不合格公务员，在指明其不足的同时，要予以处理，该降职的降职，该辞退的辞退。从而使公务员考核制度真正发挥鼓励先进、鞭策落后的激励作用。三、以透明、追责为核心。重塑晋升机制

在晋升制度方面，现有的公务员职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的程度。职务晋升缺乏必要的透明度和民主监督，升迁去留依然是领导和组织部门内定，“关系最重要，民意供参考”的现象并不鲜见，容易导致用人上的腐败，很大地打击了真正具有才能的公务员的积极性。晋升工作中，资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，浪费人才，降低效率。虽然公务员职务晋升取决于公务员的德才表现和工作实绩，但并不是说，所有德才表现优秀的公务员都能晋升自己期望的职务，因为公务员职务晋升有一个前提条件，即必须有职位空缺。这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾。由于岗位限制等客观原因，导致级别晋升受阻，导致公务员的期望大于现实，影响公务员晋升制度激励功能的发挥。

(一)建立完善的晋升制度。首先，公务员晋升应该坚持公开原则，公务员所在的行政部门，要将晋升的时间、条件、职位、方式、程序全部公开，让每个公务员都了解，获得晋升机会。其次，在晋升中适当引入考试的办法，而非完全依赖考核。公务员录用考试被称作“入口”，晋升常常被当成“楼梯口”。我们必须在严把“入口”的同时，也把好“楼梯口”。最后，应设立一个独立进行晋升的机构。我国可以成立一个由组织、人事部门参加的各级政府委员会，对拟晋升人员进行考核，主持晋升考试，从而使晋升有一个公正、公平的制度保证。

(二)加强对公务员晋升的监督。第一，建立和实行公务员晋升工作责任追究制度。对于有关组织部门、领导干部、组织人事部门的负责人、考察组成员等人在推荐、考察和决策的各个阶段中，未能如实介绍情况、未履行或未认真履行工作程序、工作职责和工作纪律，导致用人上失误失察造成严重后果的，应追究主要负责人及其直接责任人的责任。第二，建立和实行公务员晋升工作监督责任制。明确规定各级党委(党组)及其主要领导和各级组织人事部门、纪检监察部门以及有关工作人员对公务员晋升工作负有的监督检查职责。凡在晋升中出现问题，造成严重后果和恶劣影响的，应当追究党委(党组)主要领导成员和分管领导成员以及有关责任人的责任。第三，突出监督工作重点。一方面，加强对重点部门和重点人的监督，即加强对各级党委(党组)、组织人事部门和主要领导成员、分管领导成员以及有关工作人员的监督。另一方面，加强对重点工作环节的监督，主要是加强对民主推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节的监督。第四，加强组织人事部门与纪检、监察部门的配合。建立组织人事部门与纪检监察部门等有关单位联席会议制度，形成监督工作的合力。第五，拓宽监督渠道，充分发挥人大、政协的监督和人民群众、新闻媒体等各方面的监督作用。尤其要建立举报人保护、奖励制度。

(三)完善公务员职务、职级双阶梯晋升制度。1995年，我国开始实行职务级别工资制，根据职务大小来决定级别高低。级别虽然也是决定工资的一个依据，但级别工资在公务员的工资收入中只占较小的份额，级别的人事管理功能比较微弱，导致公务员热衷于对领导职务的追求。由于我国公务员领导岗位、级别设置不合理，对于公务员尤其是基层公务员来说，晋升职务更是非常困难。因此，应当重新设计公务员晋升制度，使职务晋升与级别晋升相结合，形成公务员晋升“双阶梯”。为此，应当做到下列三点：第一，增加公务员的级别。第二，在设置职务与职级关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。第三，职级设置应向基层倾斜。这是规范公务员职务层次与级别对应关系时必须坚持的基本原则。职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。

四、以公平、合理为核心，重塑薪酬机制

(一)加快薪酬制度立法步伐。公务员的薪酬结构、薪酬标准及其调整应该有国家立法作统一规定，但迄今我国尚无一部专门的关于公务员薪酬的法律。西方国家都很重视公务员工资福利立法，不仅在公务员总法中对公务员工资福利问题作出具体规定，还制定专门的工资福利法规。尽管《公务员法》中对此已作出了原则性描述，但尚不能很好地发挥薪酬制度的激励功能。所以，我国应尽快制定《公务员工资法》，用法律的形式规定公务员工资福利的原则、制度以及与经济发展、财政、物价机制、企业分配的宏观关系，避免工资福利政策的随意性，有效地克服工资管理中的人为因素，确保公务员工资即时足额发放，并随着经济发展而协调增长，切实保障公务员的各项合法权益。全国人大对公务员薪酬制度进行立法，地方各级人大和政府在确定本地公务员薪酬标准时，在严格遵守全国人大制定的相关法律的前提下，由地方人大做最终决策。只有通过立法构建规范的公务员薪酬体系，将公务员薪酬结构、薪酬标准、加薪方式和调整程序等用法律的形式确定下来，实现依法管理，才能使薪酬管理的激励机制运行有章可循，持续、稳定地发挥其功效。

(二)优化薪酬结构。我国公务员薪酬制度主要由工资、津贴、福利三部分构成，但目前其含义和作用相互交叉，在工资收入中包含各种津贴，而津贴项目的设置，又与福利问题混在一起，工资、津贴和福利各自在公务员薪酬制度中的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决问题。因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。工资应占有主导地位，是薪酬结构组成中的核心部分。工资是按劳分配的首要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定，由国家来解决公平分配问题。因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出的劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。作为薪酬构成主体的工资部分应占总收入的60％左右较为合适。津贴是工资的重要补充，是薪酬结构的重要组成部分。津贴的作用是可以弥补各个地区经济、生活水平的差异造成的基本生活成本差异。津贴还可以满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活品质的需求。对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动，津贴也作为一种补偿。参照国外的经验，津贴的比重可控制在30％以内。

(三)保持薪酬内外平衡。第一，保持公务员薪酬的内部平衡，即平衡各地区、各部门间公务员的收入悬殊。首先，要实施地区附加津贴制度，缩小地区之间的工资差距。实施地区附加津贴，使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小地区间公务员工资水平的差距。其次，调整公务员工资结构，缩小部门间工资差距。应该把公务员工资的范围扩大为基本工资、津贴、补贴和奖金。最后应该把公务员所有收入都纳入到法制管理的轨道，防止部门收入差距继续扩大。第二，保持公务员薪酬的外部平衡，即国家公务员工资水平应当与企业相当人员的平均水平持平，并实现工作与经济发展、物价水平联系的动态增长。要使公务员薪酬制度与当地经济发展水平相适应，就必须通过科学、合理的评估机制来完成。我国虽然原则上提倡公务员工资标准与国民经济发展相适应并随物价指数作出相应的调整、公务员工资水平与国有企业职工工资水平大体持平，但在实际执行过程中并没有完全建立一个公平合理的公务员工资水平的评估机制。因此我国可以成立公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬评估工作，并提出薪酬调整的建议；或者通过聘请社会中介机构来进行评估，并由政府有关部门根据评估结果制定薪酬调整方案。

(四)将绩效与薪酬灵活挂钩。绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥着重要作用。如美国从1978年开始将部分公务员的工资改为功绩工资，工资的发放按照公务员个人工作的实际绩效来决定，这一改革被认为是“公务员制度中激励机制的一种革命”。因此我们要改进工资外收入的奖金制度，建立以完成任务的客观数据和工作效率为依据的绩效工资，把公务员的工资、奖金、福利待遇与其工作实绩挂钩。

五、以严密、严格为核心，重塑奖惩机制

(一)制定完善的公务员奖惩制度。首先，建立一整套逻辑严密的公务员奖惩制度。包括奖惩条件、奖惩程序、申诉制度等。其次，完善公务员奖惩配套机构设施。建立完善的公务员奖惩机构设施，保证贯彻实施公务员奖惩制度。从奖惩规范、权限划分、程序遵循、申诉上诉等都应有相应机构实施，使奖惩制度制度化、法制化。最后，要认真制定公务员奖惩制度的细则规定。如规定公务员的职业道德与纪律内容；确立惩戒的构成条件，依据违纪、考绩低劣的事实为条件，“罚当其责”，具体规定违纪程度与受惩戒轻重程度的对应；惩戒程序中调查、审理时应由公务员代表参加，体现公正原则；惩戒权执掌机构的设立以及可作出何种处分的权限的划分，受处分档案材料的撤销和销毁等。

(二)严格执行公务员奖惩程序。公务员奖惩，不仅关系到公务员个人的荣辱与前途，同时也对其他人有着普遍的教育意义。因此，必须按照有关程序，认真执行公务员奖惩制度。根据奖励的发动者不同，公务员奖励可以分为公务员所在单位申报奖励和审批机关直接奖励两种。对公务员的惩罚一般要经过立案调查、审查结论、决定执行三个阶段。对公务员进行惩罚要求做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。

(三)完善对公务员的负激励。负激励是正激励有益的补充。目前，为了保证公务员队伍的稳定性，我国的干部人事制度一向以正激励为主，公务员的负激励明显不够，对违纪公务的惩罚明显偏轻，惩罚并没有危及到公务员核心的利益，导致部分公务员铤而走险、违法乱纪。因此，应当加快完善公务员负激励措施，加大对违纪公务员的监督和惩罚力度，有效发挥负激励的激励、鞭策作用。

探索多种公务员处分形式，对违纪公务员给予适当、有力的惩罚。我国对公务员的行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6个种类。这6种处分并不能涵盖对公务员所有违纪行为的惩罚。有的处分用降级太轻，用撤职太重，不能给予公务员恰当的处罚。因此，我们还要继续探索对公务员处分的多种形式，如改变工作岗位、扣薪、停止晋升、停薪等，使公务员犯任何错误都能得到恰当处罚。目前，我国对公务员的行政处分都是对公务员的精神惩罚，没有对公务员的人身惩罚和财产惩罚作出任何规定，这就不能有效起到对公务员的警示作用。因此，在对公务员的惩罚制度中，应