地方行政支出过高

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政府的行政支出在一定程度上就是政府的行政成本，但是对于什么是“行政成本”可谓众说不一：有人认为行政成本是“政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性负担。”有人则认为行政成本是“政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。”从行为主体上看，二者的主体都是政府；但从服务的对象上看，前一种说法缺乏明确的对象，后一种说法包括具体的对象——社会，而政府的主要职能之一就是为社会提供公共服务；从内容上分析，前一种说法略显宽泛，不便于对行政成本的研究，而后一种说法则更具体、详尽，优于前一种。如何才能较好地控制好行政成本，减少政府的行政支出，提高政府的工作和服务的效率，是摆在我们面前的一个重大的难题。

一、目前河北省行政管理支出结构状况

我国行政管理支出占GDP的比重呈“U”型分布，先下降后又上升的态势，比重最低的年份为1997年，仅为0．64％，比重最高的年份为1992年为1．06％，除了1996—1999年在0．60％～0．80％之间以外，其余的年份均在0．80％～1．10％之间波动。这说明这一时期的行政管理支出始终与经济保持着同步增长。经济的发展，政府职能的调整与拓展，对行政管理支出的增长提出了需要，与这种可能和需要相适应，行政管理支出的增长也有其合理的一面。

在我国的大环境下，河北省的行政管理支出持续增长。行政管理支出按其用途来分类，可以分为公用经费、人员经费、对个人和家庭的补助支出，而公用性支出是行政管理支出增长过快的主要推动力。2002—2005年行政管理支出年平均增长15．08％，但是其中的公用支出增长24．20％，人员支出和对个人和家庭的补助支出年平均增长都在12％以下。公用支出占行政管理费的比重由2002年的41．62％上升到52．33％，四年来上升了10．71个百分点。1994年以来，河北省虽然经历了机构改革，通过改革，全省机构数量有所下降，结构有所调整，但财政实际供养人员不仅没有减少，反而有所增加。全省政府部门财政供养人员，1994年为167．76万人，2005年为226．08万人，年均增幅为3．03％，是同期河北省总人口平均增幅的4．84倍。

改革开放以来，尤其是在1994年进行了分税制财政体制改革后，加上财政管理体制改革和产业结构不合理和经济效益不高等原因，我国的分配格局发生较大的变化，国民收入分配格局逐渐向企业和个人倾斜，使得河北省财政收入占GDP的比重偏低，造成河北省行政管理支出占财政收入的比重将近20％的水平。同时，河北省政府行政服务缺乏收入弹性，随着经济的增长和财政收支规模的扩大，行政管理费占总支出比重的增长应呈下降趋势，但是河北省行政管理费占财政支出的比重一直在10％左右波动。从1991—2005年，行政管理费支出年均增长率为16．78％，高于河北省财政收入增长3．57个百分点，只比同期GDP的增长和财政支出的增长低0．58％和1．70％。与兄弟省市相比较来看，从支出结构看，河北省交通工具购置费的比重比平均水平高出37．39％，维修费的比重高出平均水平25．04％，交通费的比重高出平均水平48．51％，会议费的比重高出平均水平4．28％。

二、制度设计中存在的缺陷是导致支出过高的重要原因

首先，财政制度上存在诸多的弊端。在财政预算支出方面，没有形成一个科学合理的标准，弹性空间较大，在制度上也未形成鼓励节约惩治浪费的机制。现实情况是，如果在当年度结束时发生盈余又未及时结账时，不仅账目上的钱要充公，下一年度还会因此减少预算拨给；如果发生财政赤字，则全然不同，反而会带来第二年度的赠款等制度安排，实际上是在怂恿每个财政拨款单位多花钱或者浪费钱财，而不是节省钱。尽管项目管理人员知道应该如何省钱，但“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。”原因就是我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财。

其次，在人事制度上设计不科学。现行的人事制度诱使各级行政官员追求政绩，渴望晋升，搞短期行为，造成了大量的资源浪费。在市场机制约束下，企业对人的管理、对人的绩效评估通过产品、通过市场来体现，可以直接体现成本的约束机制。在公共生产中，生产者和生产过程在生产力要素结构中居重要地位，政府人员的素质能力、作风态度直接影响行政绩效。在对政府的绩效评估中，我国主要还是通过上级领导的考核来体现，考核是囊括德、能、勤、绩、素质能力、群众组织关系在内的综合性范畴，行政成本只是其中的一个要素。在对一个地方领导干部政绩的考核中，主要还是看GDP和地方财政收入的增长，至于付出了多少成本特别是支出了多少公共财政资金，则缺少考核。很多地方的行政一把手甚至都有明确的招商引资指标，指标的完成情况是衡量他们业绩的重要内容，而且在地方政府的考核指标有业绩指标、保底指标等区别。例如GDP是业绩指标，是否完成将直接影响当事人的职位升迁，因此各种投入就大，而公共卫生是保底指标，只要做到不出事就可，至于成本因素，目前还未纳入干部考核体系。缺乏一套完整的、系统的、规范的、可操作的科学评价体系，这样的一种责任机制、评估机制，在某种程度上就使行政官员淡化了甚至缺失了控制行政成本的意念。再次，审批制度存在缺陷。由于我国的行政审批制度项目多、环节多、手续繁杂，其结果就是导致行政效能的低下。可以说，我国政府对市场活动实施的是超级管制，经济生活中样样都要许可、事事都要审批。在我国，到政府机构办事是一件很令人头痛的事情，其程序之长、审批手续之烦琐，往往令人生畏。在基层，审批一个普通基建项目要涉及20多个部门、办50多道手续，由于手续繁多，从基建立项到发文批准，最快也需六个月时间。层层行政审批，也是导致政府寻租现象的产生、政府官员腐败的温床。公共选择学派的代表人物布坎南认为，寻租活动同政府在经济活动中的范围和区域有关。“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配，这些密切相关的词，每一个都意味着由政府所造成人为的稀缺。这种稀缺，意味着租金的潜在出现。”这说明，在我国的行政过程中，隐含着类似人们常常视而不见的巨额隐形成本。

三、建议和对策

1．将预算外资金和制度外资金统一到预算控制之内，形成真正完全统一的政府预算，统一财政。政府必须严格在预算约束下配置和运行行政资源，使行政成本完全来源于预算资金。要强化预算的权威性和严肃性，使预算程序法律化，明确预算的法律责任；以预算来制约编制的分配，控制机构、人员和经费膨胀，改变长期以来“预算服从编制”的颠倒状态；要完善政府采购制度，通过法治化的政府采购、规范化的财政支出来促进行政成本的控制与降低；要“明资正薪”，公务员工资、奖金、福利待遇等所有各种收入透明化，杜绝在国家规定之外自行提高标准或变相发放奖金补贴等；要杜绝预算之外的楼堂馆所建设、公款消费、集团消费等一切办公开支。

2．合理确定行政管理费用占整个财政支出的比重，这个比重是衡量政府限度是否合理的重要参数。行政管理费用来自财政收入，而一定时期的财政收入的数量是一定的，我省有些地方政府管理费用超过财政承受力，使财政不堪重负，很多地方有钱吃饭，无钱建设。为此，要建立政府管理费用支出与财政收入之间的刚性约束机制，严格控制行政费用支出在本级政府财政支出中所占的比例，并通过立法形式确定，使政府行政费用与财政承受能力一致。首先，财政收入占国民收入的比例，行政费用占政府财政支出的比例要科学合理，强化行政预算管理和工资基金管理，建立行政经费约束机制，增强行政管理成本意识，加强对行政系统成本控制。其次，坚决取消政府各种税外收费。第三，政府财政不应插手自身功能以外的领域，政府不要过多地插手非国有资源的配置活动，把它交给市场、企业和居民。

3．建立政府问责制，强化责任落实。为降低行政成本，落实问责制，开始控制政府规模，许诺减税，精简政府开支，将一些政府职能承包出去，促进公共部门的私营化，以此来避免在行政管理活动中的搭便车习惯。格雷斯委员会（GraceCommission）呼吁用企业的方法管理政府，使专业公共部门较少地受到政治的压力。私营部门在满足公共部门的需求方面应该扮演更为积极的作用并且替代公共部门，结果是行政的多元化为节省公共资源创造了更多的机会，并且为私营部门提供公共服务打下基础。这样不仅有利于各级政府的职责明确，而且还增加了行政成本的透明度。若地方政府对公共支出的责任不明确，在地方和中央之间就会很容易出现相互博弈的局面，而问责制的出现恰恰可以解决这种互不退让的局面，使资源得到最优的配置。况且，相互推诿、扯皮的现象在我们的政府工作中早已屡见不鲜，这使得行政客体的成本在无形中增加了许多，问责制的推行，能够很好的解决这类问题，同时，由于责任的明确，各种决策成本也随之日益明朗化，既增加了行政成本的透明度，又减少了行政的隐性成本。

参考文献：

[1]戴维·奥斯本，特勒·盖特勒．改革政府[M]．上海：上海译文出版社，1996．

[2]张梦中．美国公共行政学百年回顾[J]．中国行政管理，2000，（6）