行政权力制约机制完善

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一、行政领导权力异化的表现

行政领导权力异化主要表现为玩忽职守、滥用职权，而权力的异化最终必然导致腐败的产生。具体地说有以下几点：

1、滥用公共权力谋取私人利益

行政领导权力的根本目的是要实现公共利益。但如果缺乏相应的利益协调和权力制约机制，在权力行使过程中就有可能置国家利益于不顾，凭借机构或职务上的便利，非规范地运用或滥用公共权力满足私人欲望，管理者就变成贪官污吏。腐败行为对国家形象和社会心理的影响是巨大的，严峻考验着社会的承受能力。著名经济学家吴敬琏说：“腐败如此盛行不衰，肯定有深刻的社会经济根源。如果我们舍本逐末，只讲教育和‘严打’而没有解决源头上的问题，腐败蔓延的势头恐怕是很难得到遏制的。”

2、权力寻租现象突出

当前我国处于政治、经济转型时期，相关的制度及法律还不健全，为权力腐败留下了生存空间。在行政领导权力归少数人所有与支配的社会形态中，利益错位、权力角逐和特权化等腐败现象司空见惯。权权交易、权法交易、权钱交易以及权力寻租的现象比较严重。这些权力腐败现象涣散党心民心，损害政府公正形象,使人民群众的利益受到危害，对社会稳定构成严重威胁。

3、对权力流程监督不力

我国现有的监督体制缺乏“防患于未然”的措施。我国大部分的领导腐败案件，都是在领导调离原岗位后，才被揭发出来，领导任职时的监督往往流于形式，走过场。像安徽省原副省长王怀忠，可以不按法律程序，直接干预土地批租和出让事务，造成国有土地资产大量流失。近年来，媒体报道腐败案件中，受贿案多、案值越来越大，“集体腐败”特征明显，领导的部属及其身边工作人员，目睹了领导权力的“至高无上”，以致于习以为常，这些现象暴露了没有及时的监督与约束，领导们就容易将手中的权力异化。

二、行政领导权力异化的原因

孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才止”。阿克顿解释权力腐败的铁律：“绝对权力导致绝对腐败。”造成我国行政领导权力异化的原因主要有：

1、制约行政权力的机制严重欠缺

我国尚未建立以权力制约权力的监督制衡机制，使权力失去制衡，从而利用或滥用手中的权力却可能不受制裁，或者往往以罚代刑，以党纪政纪处理代替刑事制裁，致使某些严重渎职犯罪的人员得不到应有的惩罚。当遇到权力行使对象不明、范围不清，或有利可图时，行政越权就可能发生；当遇到不利情况时，就可能利用权力进行规避。

2、滥用行政自由裁量权

自由裁量权的滥用，是指行政权的行使主体不遵守为行政自由裁量权所规定的有关的法律限制而实施行政违法行为。法律法规无法预测一切将来发生的事件，只能规定一些原则，行政机关据自由裁量权可以有选择地采取相应措施。行政自由裁量权解决了法律滞后和利益冲突的很多现实问题。行政机关存在着以习惯代替法理的思维惯性，对社会事务的管理只考虑到政府的管理效率与便利，而不考虑公民权利保护。不管是恶意腐化还是善意的滥用自由裁量权，都应受到控制。在法制建设上，我们还是相信大卫·休谟的假定原则：对可能或潜在的无赖，只有从法律程序上予以循规蹈矩。对于重刑主义和道德修养教育，不能迷信其作用。

3、非正常的“权力崇拜”

行政领导权力在行使过程中，容易产生“权力崇拜”。从历史根源上看，漫长的封建****制度推崇个人独裁专断，行使权力时具有很大的随意性；从政治根源上看，权力运行的透明度、公开性差，缺少制约与监督；从经济根源上看，比较落后的生产力和不发达的经济状况，使社会生产与分配关系矛盾突出，诱使权力行使者谋取私利。因此，在“权力崇拜”这一意识支配下，领导者有可能为追求权力而角逐，甚至把权力追求作为一切行为的主要目的。其结果，导致行政领导权力手段与目的的本末倒置。事实上，行政领导权力虽是社会少数人行使的权力，但它是为全体社会公众服务的，是用于保障行政行为的顺利实施，是为了实现行政目的而采取的行政手段三、行政领导权力异化的防范

1、以道德制约权力

道德制约机制能潜移默化地起作用，效果更持久；道德制约机制侧重于事先预防，期望将问题解决在可能出现之前，通过增强抵御外部不良诱惑的能力而减少滥用权力的可能性；道德制约机制以春风化雨般的柔性力量去驯化刚性力量。通过学习和教育使社会对政府官员的要求内化为道德信念，培养勤政廉政为公共利益服务的意识和品质，使之能自觉以内心道德力量抵制外在不良诱惑，行使好手中权力。2、以权利制约权力

这是建立在承认公民的权利的基础上的。一是让公民权利作为一种标识，提醒政府不要逾越权力界限。当政府逾越、滥用权力或有不当行为时促使公民作出积极回应，提起行政诉讼，迫使政府纠正不当行为。二是完善公民知情权的法律法规建设。三是完善政务公开制度，在制度与法律上给予保障，对不按规定公开的要有相关的处罚制度。四是推行“电子政府”，通过网络公开政府信息，办理相关手续。美国著名法学家博登·海默说：“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。”

3、以权力制约权力

孟德斯鸠说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”对于行政领导权力的制约应与行政领导权力同生并存。必须建立完善合理的制约机制，以求最大限度防止和克服随时可能出现的变异。我国的权力监督早在古代就有了。封建社会的监督分为三类：一为谏官，主要针对皇帝；二为御史，主要针对官吏；三是采风，即社会舆论。

目前，我国已经建立了一套法定监督机制，其中有人民代表大会及其常务委员会对国家权力机关机关的监督；党的纪律检查委员会对党员的监督；政府系统的监察部门对公务员的监督；反贪污贿赂局对违反刑法的犯罪分子的监督；有审计监督；有司法、检察、审判机关的监督；还有社会团体监督、民众个体监督、新闻舆论监督等。但要使监督与制约机制真正发挥作用，必须分清部门职责和界限，做到有法必依；变事后监督为事前监督，建立预防腐败的新机制。

4、以规范行政程序制约权力

英国早在中世纪就形成了程序先于权利的诉讼原则，主要体现在越权无效和自然公正两大原则中。行政程序是法治社会建立的必然要件。对于中国愈演愈烈的行政腐败，行政程序的特殊疗效主要体现为遏制行政自由裁量权，防止行政权不适当地侵犯公民权利，并向受到侵害的公民权利提供救济渠道。行政公开是是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。行政公开不充分，监督行政也不会完整。

5、以公共舆论制约权力

加强新闻舆论监督，通过对事件的批露、曝光与批评，引发、唤起舆论，使被曝光者不得不面对群众的压力与监督，从而产生积极的效果。在新闻媒体发达的今天，我们应该广泛利用报纸、广播、电视、网络等各种媒体对权力进行有效、及时的监督，以保证行政领导权力的正确行使。要继续完善“行政问责制”。原卫生部部长张文康因“非典”引咎辞职后，已逐步形成了责任追究制度。原国家环保总局局长解振华因黑龙江省水源污染请辞，原山西省省长于幼军因“黑煤窑”事件离任。由此可见，责任政府的意识已在政府公务员中逐步形成。

【参考文献】

[1]吴敬琏：中国腐败的治理[J].战略与管理，2003(2)。

[2]赵瑞涛：行政领导权力行使过程中的变异现象及其克服[J].边疆经济与文化，2006（6）