服务行政价值取向

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[摘要]服务行政的含义一般从观念、功能、本质三个层面来理解。我国服务行政的发展之所以出现种种问题，其中一个重要的原因是没有确立明确的服务行政的价值取向。我国服务行政的价值取向可以定位为：以社会公众为中心的、高效的、公开的、法治的、责任的、创新的、同公民权利的尊重和保护相协调的服务行政的价值体系和行为取向。

[关键词]服务行政；价值取向；社会公众；公民权利

一、服务行政的含义

20世纪80年代以来，西方各国掀起一股行政改革的浪潮，其重要目标之一就是实现由过去“以政府为中心”的管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。我国的行政改革不可能不受到世界行政改革的影响，更何况我国的行政改革本身正如现行宪法所规定的具有“为人民服务”的根本宗旨，因此，我国行政改革也要实现从管制行政向服务行政的转变。然而，在传统上，我国的公共行政是直接维护政治统治的工具，从操作层面上来看，一直忽视了其公共服务的本质属性，是典型的管制行政。为了实现从管制行政向服务行政的根本转变，必须首先弄清服务行政的含义，在此基础上，才能对服务行政的价值取向进行正确定位。

自从行政权产生以来，人类行政模式经历了统治行政、管制行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权制度，实质是专制，与民主相悖。管制行政只是人类行政模式总体性转变的一个过渡，归根结底还仍然属于强权制度。服务行政才是人类行政模式的人性回归，是一种真正意义上的公共行政，强调的是以人为本，切实尊重和保障人权。

那么，服务行政的含义是什么?服务行政的含义一般从观念、功能、本质三个层面来理解。

从观念层面看：服务行政应以社会公众的需求为出发点，确立亲民意识，以社会公众的意志为根本向度[1]。以社会公众为导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现[2]。确立责任意识，以责任意识为主要先导，彻底改革过去那种只对上级负责，不对社会公众负责的局面。行使权力并非政府唯一的存在方式，承担责任才是政府的第一要义。行政机关行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝应该行使的权力是一种失职，错误行使权力要承担责任。各级政府应当始终是人民根本利益的忠实代表者和实践者，努力实现从政府权力本位向责任本位的转变。

从功能层面来看：服务行政就是要转变政府的角色，使政府成为公共服务的供给者。服务行政就是要以出于公心、服从民意、设身处地为人民着想、努力提高服务质量为己任，以社会公众的满足程度为最高标准，而不应该过分强调“特殊集团”的意志，不应该以政府自身的规则为导向。如果说统治行政以统治者的意志为出发点，管制行政以效率的追求为主要导向，那么，服务行政则把人民的意志置于最高位置，将效率的追求落实到人民获得的服务质量上来，真正做到同志所说的：“权为民所用，情为民所系，利为民所谋。”美国华盛顿市政府为了服务社会，在政府部门实行了许多改革，主要抓了三件事：一是举行市民大会，让市长直接听取市民的意见；二是让市长到社区去，以促进市长与市民的沟通；三是借助网络手段，直接在网上为市民服务[3]。这些措施，缩短了管理的中间环节，也缩短了管理者与管理对象接触的距离，起到了服务型管理的作用，从而大大地提高了服务质量。

从本质层面来看：服务行政应以人民为主体，使政府充分发挥社会公共事务的服务性功能，而不能过分强调维护政治统治的工具，更不能是高高在上的官僚机构和脱离社会的“异己力量”[1]。传统政府公共服务的一个主要特征，就是以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求和偏好，如公众项目建设安排多少由政府部门说了算，这种错位现象应加以纠正[2]。我国正进入全面建设小康社会的新阶段。在新的发展阶段，政府职能转变的重点是强化公共服务职能，以促进经济社会全面协调发展。西方各国政府迫于发展经济的压力，同时为了适应全球化的发展趋势，开始变革其公共行政。他们是在统治行政向管制行政推进的基础上，经过了法治的进程，经过了对韦伯官僚制的超越，同时又运用政治技术的变换，走上了服务行政的道路。

二、确立服务行政正确价值取向的重要性

中国正处于前所未有的经济、政治、社会的全面改革时期，政府是这场改革的发动者。改革的推动者自身也必须进行改革，并自觉引起行政模式的变化。但是，中国传统的公共行政模式是在计划经济体制下形成的，本质上是一种权力行政模式。二十多年的改革，一定程度上冲击了这种权力模式，问题是新的模式还没有完全建立起来。

目前的情况是，新旧时期交汇，新旧体制转轨，我国的行政模式呈现出一种混合型的特征：一方面，由于熟人社会的根基，使得非制度化的人情行政还在政府管制中起着相当大的作用，另一方面，在中国共产党的倡导下，法治建设全方位推开；一方面，由于传统金字塔下的科层等级结构的土壤深厚板结，集权行政还在承担着某些公共行政职能，另一方面，近年颁布的《行政诉讼法》和《行政复议法》、实施的各种听证制度以及公共质询制度，参与行政正逐渐受到政府的重视，同时也受到民众的青睐；一方面，建立在等级基础上的身份行政，一时还挥拂不去，另一方面，公务员与政府关系开始契约化，公共事务的管理、经营也通过招标合同、拍卖开始契约化。总之，我国目前正处于强力行政与柔性行政并存、人情行政与法治行政并存、等级行政与参与行政并存、身份行政与契约行政并存的状态[1]。我国服务行政的发展之所以出现以上种种问题，其中一个重要的原因是没有确立明确的服务行政的价值取向。

服务行政作为一种新型政府管理的实践模式，是十分复杂的社会大系统中的子系统，它的建设与发展过程中还有许多需要进一步探索和创新的问题，需要通过正确的价值取向来把握，因此，确立服务行政自身的价值取向，有着十分重要的意义。服务行政的价值取向是在服务行政的建设过程中应遵循和选择动态的价值目标，它发挥着整合服务行政系统中的各种要素和功能，使服务行政建设向既定的目标发展的制约和导向作用。服务行政的价值取向包含两个方面的内涵：一是从理论层面上来讲，服务行政的价值取向是服务行政的价值目标，是服务行政发展中的一种有目的的价值选择，具有一定的抽象性；二是从实践层面上来讲，服务行政的价值取向是服务行政发展的行为取向，它受到客观条件等其他因素的影响制约，并在与这些因素进行相互作用的过程中发挥导向作用，具有一定的工具性。

不管是服务行政的理论价值取向还是实践价值取向，都对服务行政的发展发挥着重要的作用，这些作用主要表现在：一是当服务行政的阶段性目标同最终性目标发生冲突时，阶段性目标能服从最终性目标；二是当服务行政的建设遇到各种问题时，能从整个社会发展的目标来分析和解决；三是当服务行政遇到价值冲突时，能作出正确的价值判断，并作出选择。只有重视并发挥这些作用，才能解决服务行政建设中遇到的各种问题，才能减少盲目性，才能使我国的服务行政建设向既定的目标发展。

从国外服务行政建设的情况来看，服务行政建设有两个主要的目标，即通过服务行政建设达到为社会公众提供更好的服务和对政府的运行进行有效监管的目的。以美国和欧盟为代表的西方国家，无一例外地将为社会提供优质服务，作为服务行政建设的目标。国外服务行政的价值取向也是从改善对社会公众的服务为目标而确立起来的。而我国的国情和政府改革的目标与西方国家不同，根据我国行政改革的现状、法制建设情况和经济社会发展水平，我国服务行政的首选目标确定为加强政府职能和角色转变，加强业务监管，使政府服务职能从全能型转向有限型，从直接提供者转向促进者、指导者、合作者，在此基础上全面提高对企业和社会公众的服务水平。笔者认为，服务行政的价值取向是贯穿于服务行政建设始终的，它同服务行政的目标有一定的联系，但它们是两个不同的概念。在监管和服务两个目标上，监管也是为了服务，是为了更好地为社会公众服务，而为社会公众服务才是我国服务行政建设核心的价值取向。确定了以社会公众为核心的目的价值取向，还要根据人们的需求、利益等因素，确定服务行政的行为取向，使服务行政向正确的方向发展。

三、我国服务行政价值取向的定位

根据以上阐述，我国服务行政的价值取向可以概括为：以社会公众为中心的、高效的、公开的、法治的、责任的、创新的、同公民权利的尊重和保护相协调的服务行政的价值体系和行为取向。

它包含以下几个方面的具体内容：

1．以社会公众为中心。这是服务行政价值取向的核心，也是政治文明的标志。政府是为社会公众服务的，政府的管理是为了更好地实现服务的职能。中国共产党立党施政的根本宗旨是为人民服务。各级政府在我国经济社会发展中，处于领导地位，发挥重要作用，其职能是为人民掌权，为人民服务。行政权力是人民为了一定的目的而从基本人权中派生出的一种权力。而由基本人权中派生出的行政权力，只有以人民为基础才会有生命力，行政权只有以人民为本位，才能够有合法性可言。作为以“全心全意为人民服务”为宗旨的我国人民政府，更应该以人民为本位，以社会公众为中心，以服务人民为出发点，以尊重人的个性、确立人的价值、维护人的尊严为使命。2．高效。高效是政府管理的起点和落脚点，是服务行政的目标。服务行政要求政府重视提高行政效率，要求其公务员对社会公众遇到的问题迅速地作出反应，做到重质量、惜时间、讲效率，让群众少耗时间，少费精力，少花钱财，方便办事。没有效率的政府，是无能的政府。然而，长期以来，低效率、高成本，甚至说什么“只算政治账，不算经济账”，成了政府管理的通病，从而过高的行政成本造成了严重的社会危害。这是与服务行政的高效性格格不入的。

3．公开。这是服务行政发展的客观要求。现代社会，社会公众的知情权比什么都重要。一则，公开是对人民群众主人翁地位的认可。二则，公开有利于加强监管。三则，社会公众的知情权与信息公开化，是人民群众管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。服务行政的实现将使更多的信息向社会公众公开，政府在制定政策、作出重大决策过程中，可以让社会公众通过各种途径广泛参与，发表各种意见，提出各方面的建议，从而也能更好地提高服务质量。所以，政府只能为公共利益而活动，让权力在阳光下运行，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，政府更多的信息都应当公开。

4．法治。法治是服务行政题中应有之义。一般来说，政府法治建设应包括规定政府职权和职责的实体法和规定政府如何行使职权和履行职责的程序法。就我国目前的法治实践来看，在追求服务行政的过程中，程序应具有更为重要的意义。程序是法律的核心，没有程序，法律就形同虚设，服务行政就会走样异化。此外，政府法治建设，要求政府带头做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实质上就是依法行政。所谓依法行政，就是各级政府及其公务员严格按照宪法和法律规定行使权力，履行自身职责，处理国家事务和社会公共事务，保证政府的各项工作依法进行。依法行政要求各级政府养成并最终形成“唯法是从”和法律制度神圣化的遵法、守法的文化和习惯，坚持“法无授权则违法”、“法不禁止则自由”的原则，做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，坚决杜绝以任何名义侵犯公民的自由和权利的现象的发生。

5．责任。服务行政是承担责任的行政。政府行使权力，必须有相应的责任，责任与权力的相伴性是人类文明进展中的一种共生现象。现代法治就是在规定权力的同时，使责任尽量明确化。如果服务行政没有责任与之相伴，不仅服务会异化，而且也有可能产生任性与张狂。从逻辑的视角看，这种没有责任的服务是非理性的，是不受人民欢迎的。因此，责任应该成为服务行政的规则边界，当服务行政没有责任规则或者越出责任规则时，也就意味着服务效能在人们心中的递减，必然会使民众或多或少地丧失对政府的信任，民众对服务行政的消极态度，必然会使服务的成本加大。可见，责任能够有效地督促政府自律，从而使服务行政按法定的轨迹运行；责任也对政府具有制约作用，即一旦政府的权力超越了责任边界，责任就会构成对政府权力越界的一种惩罚，这种责任对服务行政的规范，主要体现在对服务行政的心理警戒。就是说，责任是服务行政的动力，也是服务行政的压力。这种责任包括政治责任、行政责任、法制责任和道义责任。这种服务行政的责任性表现为必须强化政府责任。强化政府责任应当包括：一是在服务行政过程中，必须强化政府的管理监督责任，不能借故推卸，否则就是失职。二是由非政府主体承担的公共服务项目，按照权限与责任相一致的原则，政府、市场主体、社会主体都应当对各自分担的责任负责，并互相监督。三是政府应当更多地向公共服务对象(如本地居民)负责，社会公众对公共服务的评价认可程度，应当足以影响政府公共服务项目负责人的奖惩任免，这样可使政府公共服务部门更加关注改进服务，切实对公共服务负起责任。

6．创新。创新的核心就是政府在服务行政的过程中积极地寻求变革，努力使观念、做法、理论和体制等与变化了的客观实际相符合，真正做到与时俱进。创新是对传统观念、做法、理论、体制、技术等进行扬弃的过程，是在科学理论的指导下，解放思想，实事求是，研究新情况，解决新问题，形成新成果，求得新发展的过程，最终提高服务行政的服务质量和服务水平。创新要紧贴工作的需要，紧贴社会公众的需要，切实尊重和保障公民的各项权利，其中要特别强调保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权，重点突出为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利，十分注重人的工作环境的优化、生活环境的美化和自然生态环境的保护与改善。除此以外，还要维护社会的稳定和生产、生活秩序，尽最大可能提供公共服务物品，促进社会的发展和进步。

[参考文献]

[1]沈荣华，论服务行政的法治架构[J]，中国行政管理。2004，(1)．

[2]沈荣华，提高政府公共服务能力的思路选择[J]，中国行政管理,2004，(1)．

[3]沈荣华，美国公共行政管理和人力资源开发的十个问题[J]，中国行政管理,2004，(1)．