危机管理中政府职能定位

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[摘要]我国本就是一个危机多发的国家，而进入21世纪后世界范围内发生的一系列事件也给我们敲响了警钟，使我们更加认识到危机管理的重要性。政府无疑在危机管理中扮演着重要的角色，但传统的政府职能观已越来越不适应不断变化的环境；因此，我们需要对政府在危机管理中的职能进行定位，以提高我国的抗风险能力，为经济的稳步发展及和谐社会的构建作保障。

[关键词]危机管理；政府职能；定位；和谐社会

和平与发展是当今世界的主题，但不和谐的音符总是存在。城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡的矛盾更加突出。而“非典”危机、“9·11”事件、禽流感的阴影还笼罩在人们心中，而频发的矿难事件、松花江水污染、朝核问题等等又都在提醒我们：我们一直生活在危机中。

如何正确地看待与应对危机是我们首先要解决的问题，然后就政府在危机管理中应实施的职能进行定位，并希望能提供有意义的建议。

一、理性对待危机

很多学者给危机下过定义，如C·F·赫尔曼认为危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团吃惊的方向发展。罗森塔尔等人认为“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。”我们认为，危机就是处于关键时刻的某个事件，它可能导致不好的结果也可能蕴涵着机会。而公共危机则是指可能对公共利益和安全产生严重威胁的一种状态；它具有破坏性、高度不确定性和突发性等特征。

我国是世界上受自然灾害最为严重的国家之一，“自然灾害在中国有着较强的社会性”。除自然因素造成的危机以外，人为因素引发的危机也越来越多，破坏性可能更大。我国正处于建设社会主义市场经济的关键时期，也是突发公共事件的高发时期，各种矛盾层出不穷，利益冲突明显增多，意识形态整合的难度加大。如果处理不当就有可能引发社会危机，严重损伤政府的公信力。一些自然危机表面看来是由于不可抗拒力引起的，实际上也和人们的行动有关。如洪水的泛滥、乱砍滥伐森林，而导致植被严重破坏等就和人们不注意环境保护有直接关系。

公共危机会对人们的生命财产安全造成严重毁坏，严重的甚至会危及整个社会的稳定和统治者政权的稳固以及世界大范围内的经济社会动荡；而危机是一种打乱既有体系或部分体系运作，对于体系内变量的一种急遽而突然变化的状况，事态的未来发展推移具有不可判定性，这就使得对危机进行管理显得尤为必要。事实上，如果对危机进行充分预计、合理预防和妥善处理，则会使危机造成的损失减至最小，亦有可能转危为安，甚至因祸得福。

二、政府职能定位

社会主义是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会迫切要求进一步强化政府社会管理职能，尤其是在危机管理中的职能。

毫无疑问，危机管理要发挥政府的主导作用。而如何对政府职能定性定位呢?笔者认为可以概括为“信息传达，组织协调，科学决策，加强合作”。

危机虽然具有不确定性和突发性，让我们似乎不知道它什么时候会发生，但有的时候还是会通过某些征兆体现出来。我们要建立相应的预警制度，用少量的钱去预防，而不是等危机出现以后，造成了损害，再花大量的钱去治疗。政府要建立信息收集机制，利用多种媒介，及时准确收集可能导致危机的信息。而在危机一旦发生之后，政府要掌握关于危机的规模、程度等方面的信息，以及时作出决策。在危机阶段，政府同样要履行好信息的收集与公开职能，明确民众的心理，使民众能够及时了解他们所处的状态。由于自身条件的限制，民众不可能对危机的进展情况清晰了解，从而会出现许多盲目跟风和小道消息满天飞的情况，这就增加了危机解决的难度并可能使危机进一步扩大。如我国在2003年的SARS事件中，自政府公开疫情信息后，广大群众被发动起来，出现了群防群治的好局面。危机解决后，政府依然要收集关于灾后地区民众生活状况及解决满意程度的信息，以稳定民心。需要强调的是，信息的传达这一过程并不是孤立的，而是贯穿危机管理始终的。

政府应建立专门的危机处理协调机构。虽然政府是危机管理的主导力量，但很多具体操作性的活动还是由其他机构来实施的，如卫生防疫部门，安全生产监管部门、新闻媒体等等。“目前，我国的改革进入了社会结构的全面分化时期，产生了众多新兴的社会阶层和利益集团，以及众多的边缘人群和边缘团体，利益和权力在不同的主体之间重新进行分配、转移和运作，其多样性和复杂性都是前所未有的。”如何较好地做好平衡各方利益的工作，政府需要加大协调的力度，做好社会成果的再分配工作，尤其是初次再分配。在危机发生时，政府为了能很快地平息危机，可能会采取非常规手段，不可避免地损害部分人的利益，给民众的生活造成不便。因此，政府需要建立合理的利益补偿机制，维护社会的稳定。危机管理有赖于一个能够有效动员、指挥和调度的决策系统。这里需要强调的是决策的目标问题，既要解决“是什么”，又要解决“应该是什么”的问题。危机管理不同于其他公共政策，由于危机固有的不确定性特征，它的目标常常是不能量化的。对更大的灾害和伤亡的避免是决策的目标。其中，首先是民众的生命。这个价值判断是决策的前提条件。科学的决策需要在全面搜集信息和判断分析基础上，遵循科学的程序，考虑经济政治和社会心理等多方面的因素。危机处理的一个重要原则，就是决策者的理性与直觉的综合判断，法定程序与非法定程序的结合运用。

单纯依靠政府来进行危机管理显然是不够的，社会大众的广泛动员和参与是成功的必不可少的条件。政府需要把他们的积极性和优势发挥出来以保障危机管理的顺利进行。政府应加强与科研机构的合作，合作领域涉及危险源的确定与监控、预案制定、提供现代化设备与技术、现场施救，建立信息系统、灾害原因调查、培训专业人员等等。慈善机构、民间团体等非政府组织在维护社会稳定、促进社会发展方面起着越来越重要的作用。如中非合作论坛北京峰会期间，民间组织发起的少开一天车活动，有40多万市民作出了承诺。有效减少了交通压力，这无疑为峰会的顺利召开和圆满结束作出了重大贡献。政府有义务做好对这些组织的动员工作。大众传媒是公众获取信息的重要手段，也是政府与公民有效沟通的平台。政府应加强与媒体的合作，占领舆论阵地，发挥其正面作用，树立政府的良好形象。建立新闻发言人制度是我国政府的有益尝试。通过向公众传播信息、报告危机的进展和处理情况，可以有效地稳定社会心理，维护稳定。此外，随着全球化的加快和危机的普遍性增加，国与国之间在危机管理上的交流也日益增多。如恐怖主义、跨国犯罪等等需要良好的国际合作关系。

三、我国政府职能定位存在的问题

1权责不明。危机管理作为政府社会管理职能的一个重要方面，理所当然是政府的职能。但由于我国以前并没有一个常设部门来进行各职能部门间的有效沟通和协调工作，条块分割严重，事权划分不清。各自为政的管理体系造成了严重的资源浪费和低效，也容易形成滥用权力和推诿塞责。国务院是我国危机管理的最高行政领导机构，但与之相关的管理部门却有50个之多。如何处理好这些部门之间的关系，使其发挥好应有的职能需要国务院的协调。

2本末倒置。我国政府在危机管理中通常比较重视灾害的救治，也就是说在危机发生后能够重视起来，但不注重危机的防范，这其实是导致了本末倒置。我们有必要把危机管理和常态管理结合起来，而全面管理已成为国际的趋势。杨静光教授曾提出公共危机的前置管理，不失为一个好的方案，将公共危机管理的重点由事中管理前移至事前管理，由处置公共危机事件变为防止公共危机产生，由“灭火”变为消解“可燃性物质”的管理方式和过程。

3方式欠妥。如前所述，由于危机的突发性及重大危害性，在危机管理中很可能会出现为控制局面和维护公共利益而对公民的基本权利进行暂时性的限制或剥夺的现象。但有些人却认为可以不择手段，完全忽视民众的基本权利，这是完全不可取的。其结果就是做事方式粗暴、态度蛮横，造成了民众的不理解甚至消极抵抗，延误了时机，也有损政府的形象。因此，政府应将当时的事态向公众说明，争取支持和理解，合理利用自由裁量权，对应急征用造成的个人损失给予合理的赔偿和补偿。

四、结语

对于我国在公共危机方面面对的严峻形势，党中央和国务院高度重视。我国也已经在这方面出台了一系列法令，而最主要的就是：在注重发展经济的同时，不断推进社会主义先进文化的建设；完善社会保障体系；政府需要切实履行好社会管理职能，使危机管理制度化，法制化；维护社会稳定，把我们的社会主义和谐社会建设的伟大事业推向前进!