行业协会发展和机关行政效能关系

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摘要在社会主义市场经济条件下，行业协会在进行行业自主管理等方面发挥着重要作用。但由于我国行业协会还不够发达，还存在较多负面影响，这意味着政府还要承担更多的经济管理职能，导致成本的提高和效能的降低。为实现“效能型政府”的改革目标，我们必须加快政府职能转变，加强和完善行业协会管理机制，让行业协会的作用得到充分的发挥。

关键词行业协会；政府机关；职能转变；行政效能；关系

我国行业协会的定义目前由行政法规界定，被并列入社会团体的范畴。但在《社会团体登记管理条例》中并没有对行业协会进行界定，而是和其他社会团体一样被统一定义。概括而言，行业协会是以同一行业共同的利益为目的，以为同行企业提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则，以非官方机构的民间活动为方式的非盈利性的法人。它是市场经济深化改革和社会分工在市场领域细化的必然产物，是市场体系成熟的一个重要组成部分。随着法律制度的不断健全和管理体制的不断完善，行业协会在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用，承担了大量原来由政府部门承担的行业管理职能和社会服务职能，大大减轻了政府机关的负担，降低了行政管理成本，提高了效能。行政效能是指国家机关及其工作人员为实现管理目标，在从事业务活动时，发挥功能的程度及产生的效益、效果和综合体现；它所强调的是数量和质量的统一，既要追求效率，又要实现社会公平与公共利益最大化。在政府职能转变过程中，社会各界对如何降低政府机关行政管理成本，提高效能进行了多方位、宽领域的探索，并取得了丰硕成就。本文将从推进行业协会发展的角度出发，讨论行业协会的发展与提高政府机关行政效能之间的关系以及如何推进行业协会的健康发展问题。

一、行业协会承担了大量行业管理职能和部分社会服务职能，为政府节约了行政管理成本，提高了效能

在社会主义市场经济条件下，政府职能的转变趋向是对过去的微观管理转为宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向行业管理，由以管理为主转向以服务监督为主，把原来不应该由政府承担也做不好的职能还给社会。在这个过程中，势必还有一些经济事务、社会事务需要管理，这就出现了管理“真空”。行业协会代表并维护着行业、会员的合法权益和经济利益，具有服务政府、服务会员的“双向服务”等基本职能，而政府职能转变后的管理“真空”，也就顺理成章地由行业协会来填补。行业协会在政府职能转变过程中具有以下几种职能：

第一，“双向服务”职能。行业协会是行业的代表，代表并维护着会员企业的合法权益和共同经济利益；行业协会也是政府的助手，起到沟通会员和政府之间的桥梁和纽带作用。在社会主义市场经济条件下，行业协会在组织会员企业开拓市场、开展行业咨询、组织会员之间的交流与合作、提供行业信息、举办行业培训等方面发挥了积极作用，提高了行业素质，促进了行业健康发展。同时，行业协会还具有服务政府的职能即行业协会根据政府授权，完成政府交办的各项工作任务，积极开展行业调研，为政府决策提供第一手资料；协助政府制定和修改行业发展规划，产业政策、行政法规等；维护公平的市场竞争环境，减轻政府负担。

第二，规范行为职能。行政执法与行业自律相结合是完善市场监管体系的重要内容。行业协会可以根据行业特点制定行约行规，制定行业标准，实施市场准入制度，规范行业和会员企业的生产经营行为，督促其实施规范化运作；健全各项自律性制度，促进行业诚信体系建设，维护公平竞争的市场环境。

第三，开拓国际市场职能。在开拓国际市场过程中，行业协会等民间组织往往会比政府要活跃得多。这主要是出于政治敏感性等因素的考虑，即政府不便直接出面去联系，而行业协会是民间组织，不会或者很少受到这些因素的影响，操作起来更具灵活性。因此，行业协会在组织企业开拓国际市场、维护会员企业利益过程中作用更为明显。行业协会可以组织会员企业加强联系，开拓国际市场，加强与国际相关组织的交流与合作，搭建合作平台，为会员企业熟悉国际贸易规则，学习和借鉴国外先进做法创造良好条件；行业协会还可以组织会员应对国际贸易纠纷、参与协调外贸争议，组织会员做好反倾销、反补贴和保障措施的应诉等工作。

实践证明，行业协会承担政府机关让渡出的经济管理职能和部分社会服务职能，最终的结果是“双赢”的。一方面，随着行业协会参与经济管理，承担了行业管理和部分社会服务职能，减轻政府机关负担；政府机关也可以从烦琐的行业管理事务中解放出来，把有限的行政资源用在为社会提供更优质的公共服务等领域上来，把更多的精力用于建设一个适应社会主义市场经济要求，适应WTO规则的政府机关，不断推进职能转变，切实转变机关工作作风和提高为人民服务的质量，集中力量建设更加廉洁、勤政、务实、高效的政府机关。另一方面，可以促使行业协会不断完善自身建设，充分发挥积极作用。政府机关把行业管理职能让渡给行业协会，其前提是行业协会能够做到独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高，能适应社会主义市场经济发展要求。只有具备了这个前提，行业协会才能得到政府的信任，才可能得到政府机关的职能让渡，社会地位、业务和资金才能得到有效的保障。

在政府的监督下，让行业协会等社会组织参与经济事务的管理工作，有利于实现行政管理的多样化；有利于发展社会主义市场经济、维护市场秩序和行业经济利益；有利于推进我国企业参与国际竞争，维护正常的进出口秩序；有利于推进行政体制改革，促进政府职能转变，提高政府驾驭市场经济的能力，真正实现“小政府大社会”的改革目标。二、行业协会不发达。直接造成了政府机关的过度干预，导致行政管理成本的提高和行政效能的降低

政府职能的转变实质上是形成社会分权。由于行业协会的分权作用，在一定程度上制约了国家权力。尽管这在一定程度上增加了政府与行业协会之间的协调成本，导致管理成本的增加，但这种社会分权可以有效抑制社会资源的浪费和滥用。近年来，我国行业协会有了很大的发展，但由于我国当前相关法律法规不健全、管理体制不完善，行业协会存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范、社会公信力不高的问题；部分行业协会还缺乏稳定的资金来源和工作人员。这些行业协会不但不能履行应有的行业管理职能，而且还会导致政府职能的扩张和延伸，增加管理负担，降低行政效能，最终无法实现行政体制改革的目标。

第一，行业协会的不规范促使政府加大对其的管理力度，在一定程度上增加了行业协会与政府之问的协调成本，浪费了政府有限的行政管理资源。行业协会的行业代表性决定了他们的运作一旦出现重大失误，就会给正常的经济秩序造成极大的伤害，由此带来的沉重的社会负担也需要政府出面解决和协调。例如，福建省商业联合会违规开展企业“签名、授牌”活动，并借机乱收费，被媒体曝光后在社会上引起很大的反响，最终被民政部通报批评。他们的不规范行为不仅加大了企业负担，误导消费者，扰乱了市场秩序，而且还严重损害了社会团体的社会声誉和整体利益。此外，还存在一些行业协会打着政府的招牌牟取不正当的经济利益、违反财务管理法规、违背社团组织非营利性质、违反社团管理法规的行为，严重损害广大会员、企业和社会公共利益。政府为消除行业协会不规范行为而造成的负面影响，不仅需要投入大量的人力、物力，还可能导致整个社会对政府的不信任，这直接加重了政府的行政管理成本，极大地损害了行政管理效能。

第二，政府部门过度干预行业协会带来成本提高、效能降低。我国行业协会不发达的一个重要原因就是政府的过度干预，造成行业协会的半官方性质较为严重，无法实现真正的民间化；导致行业协会作用无法得到真正的发挥，政府职能转变后的管理真空无法得到行业协会的有效承接，部分行业管理和社会服务也得不到有效履行。究其原因，政府干预行业协会主要出于两个方面原因：一方面，政府为了适应政府职能转变的要求，不得不以另一种组织形式来控制经济和社会，行业协会也是政府官员获得第二种社会身份的载体，这有利于他们参与行政管理职能以外的事务。另一方面，行业协会也希望通过政府的直接参与和干预来提高社会地位。以便从政府那里获得资金和业务上的支持和帮助，确保行业协会在激烈的竞争中存活下来。虽然政府干预行业协会都是出于双方的需要，对双方都有益，但对双方的长远发展也造成了极大的负面影响。行业协会由于自身的业务主要来自政府的委托，因而“行政管理意识”往往较为浓烈，而服务行业、服务会员的“服务意识”较为淡薄，无法以实际行动履行宗旨。政府干预行业协会虽然会满足了某一方面的管理要求，但却面临着管理成本的增加和行政效能的降低。

三、不断加强和完善行业协会管理机制，充分发挥行业协会的积极作用，切实转变政府职能，不断提高行政效能

党的十六届三中全会指出，要按照市场化原则规范和发展各类行业协会等自律性组织；十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，为经济社会发展服务。行业协会以其独特的特点，在发展社会主义市场经济中，发挥着不可替代的作用。但是，我国行业协会的发展仍然处于初级阶段，在思想观念、体制机制、配套政策、法制建设以及从业人员素质等方面都存在一些急需解决的问题。促进行业协会的发展，明确政府的职能，进而促进政府行政效能的提高，应该在以下几个方面作出努力：

第一，理顺政会关系，推进行业协会民间化，明确管理体制。按照适应社会主义市场经济发展要求，行业协会必须实现依法办会、民间办会，严格按照法律法规以及章程独立自主地开展活动，从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府部门彻底分开，实行无行政编制、无行政级别，真正实现政会分开。业务主管单位协助登记管理机关做好行业协会的登记、年检、管理、处罚等工作；主要在业务上指导和联系行业协会，不干涉行业协会依法按章自主开展活动。同时，加强登记管理机关的力量，完善监督管理制度，加强行政执法。

第二，转变政府职能，完善行业协会的职能。要进一步深化政府职能的转变，把应由行业协会履行的行业管理职能和部分社会服务职能回归给行业协会；把适宜于行业协会形式的行业统计、行规行约、行业资格审查及职称评定、市场准入资格认证等行业管理职能委托给行业协会。

第三，优化发展环境，充分发挥行业协会作用。建立健全法律法规体系，将行业协会发展纳入法制化轨道，对行业协会的法律地位、职能作用进行明确的界定，不断提高行业协会的社会地位。政府部门以行政许可法为依据，将相关业务职能向行业协会转移，保障其依法独立开展活动，不断加强协会与政府之间的合作，构建长期稳定的联系对话平台。

第四，不断强化行业协会自身建设，完善内部管理制度，提高行业影响力和公信力。行业协会要以章程为依据，明确会员代表大会、理事会、监事会、会长、秘书长的权利和职责；建立财务管理、重大活动报告、信息披露等内部治理制度；不断扩大会员覆盖面，提升行业代表性，积极开展行业信用服务机制，提高行业公信力。

随着社会主义市场经济体制的不断完善，行业协会的作用将更加明显和突出，切实解决行业协会在发展中的问题，不仅有利于行业的健康发展，也对推进行政体制改革，促进政府职能转变，提高政府驾驭市场经济的能力，节约政府行政管理成本，提高行政管理效能发挥着重要作用。