政策议程

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[摘要]随着以网络技术为代表的新一代信息技术的迅速发展，人类社会正步入一个崭新的网络化时代。信息技术正逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运作方式，作为上层建筑的政府组织也不可避免地会受到全方位的冲击和深层次的震荡。因此，行政组织的变革不可避免。文章分三个部分，第一部分是导论，概括了技术革新对组织变革的影响，第二部分论述了信息技术对行政组织的静态影响，主要从人员、技术以及两者之间的整合等三方面展开论述；第三部分论述了信息技术对行政组织运作的影响，主要包括内部信息流动、流程再造以及与公众关系等三方面内容。

[关键词]信息技术；行政组织；流程再造

一、导论：技术革新对组织变革的影响

从人类社会的发展历程来看，每一次技术革命甚至局部性的技术改进都带来了某种程度的社会结构变动以及人们生活方式的改变。组织作为社会生活的细胞和技术应用的载体，更是受到技术革新的直接影响。从组织和技术的关系来看，技术已经构成组织环境的一个重要部分。伴随着技术的不断进步，原有的组织模式和制度设置就有可能不再满足技术的发展要求，进而与技术应用发生冲突，从而组织的变革不可避免。但对于不同类型的组织，技术的影响力可能是不同的，制造型企业与管理型组织之间，产业组织与行政组织之间，它们在感受技术革新刺激方面的能力可能就会存在显著差异。

以信息技术的广泛应用作为主要标志之一的第三次技术革命，推动了当今世界经济和社会发展的大变革。在这股浪潮中，信息技术已日益渗透到社会生活的各个方面，逐步影响着人们的生活方式，也改变了各种不同社会组织的运作方式，而作为上层建筑的行政组织也正感受到全方位的冲击和深层次的震荡。行政组织及其成员在信息化、网络化环境下面临着前所未有的挑战。传统的科层制的行政组织在新的环境下已显得呆板、僵化和迟钝，影响了下级组织及其成员主动性和积极性的发挥，也影响了组织活动的绩效。传统行政组织中专司其职、“专才”型的行政人员，也无法适应信息技术条件下的动态反应要求。所以，对现有的金字塔型的行政组织进行重构，对组织的人力资源进行优化配置和提升，这场由信息技术引发的行政组织变革已不可避免。

这场变革首先将表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府组织结构和管理方式，并带来现有政府管理观念的改变，最终将构建出适合信息时代社会发展所需要的政府组织结构形态。

二、信息技术对行政组织的静态影响

(一)对工作人员素质提出新要求

行政组织的工作人员身处现代信息社会，在其决策、执行与监督过程中不可避免地要受到信息技术发展的影响。信息技术究竟对行政组织工作人员的素质提出了哪些新要求呢?

第一，要求观念上的更新。在信息时代，现代民主思想、民主意识和参与意识必将得到更广泛的普及，并植根于公民内心深处，成为人们生活的重要组成部分。而传统的思想控制、舆论控制将举步维艰。因为信息技术本身的发展极大地超出了信息技术本身所提供的监控能力。这就要求行政工作人员必须更新传统观念，确立开放式的思维方式，树立平等观念、服务观念、法治观念等现代化政府服务理念。

第二，要求能力上的提升。信息技术在行政组织中的应用，使得行政组织呈现网络式结构，信息不仅纵向传递，而且横向游走。这就使得行政人员不仅要了解本领域内的纵向方面的信息，而且要明白横向方面的信息对本领域的含义、潜在的影响，还要懂得如何把这些信息加以分析利用，讲究的是“通才”。为此，要求现代的行政组织人员，必须要保持对信息的高度敏感性，能够迅速捕捉到社会中的不同寻常的动态反应，能够迅速拟定解决方案，能够对各个方案进行检验。

第三，要求更高的工作效率。信息时代，行政组织通过电子网络，在政府与政府之间、政府与社会之间、政府与公众之间，形成信息交流、互动、信息共享以及资源整合的功能，从而提高了政府的服务质量和行政效率。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，但也对人员的工作效率提出了新要求。传统行政组织的僵化和机械的一面，导致行政决策权掌握在少数管理者手中，致使政府中的中低层人员对其所从事的工作产生距离感，使决策执行的效率下降。信息时代的行政组织将强调工作人员的个人责任，缩小高层与低层的沟通距离，这就使得最基层的工作人员也必须积极进取，努力提高工作效率。

(二)对技术基础环境提出新要求

信息时代，行政组织的重组和新发展，对技术条件提出了新要求，坚实的信息技术基础将是办公条件革新的重要支撑。

第一，政府办公自动化系统建设是切入点。信息化时代的行政组织变革的方向是电子服务，其目的不仅在于组织本身工作效率的提高及成本的降低，还在于使公众和企业获取服务更加便捷。信息技术条件下，对政府的效率和反应速度也提出了更高的要求，原有的政府办公模式已不能满足日益增长的事务处理、信息处理和决策支持等方面的要求。因此，为保证政府决策的科学化和准确化，保证公众服务的质量，政府办公自动化系统的建设和推广应用已成当务之急。

第二，信息基础设施和公众获取政府信息与服务的多样化渠道是行政组织的重组和变革的基石。政府要优先建设骨干网络作为信息传递的主要渠道。这样既可以扩大政府网络的带宽，还可以整合网络和信息资源，节省行政组织网络通信费用，并加速各机关上网。为建设信息化政府，必须积极推动整合型人口网站的建设，整合型入口网站是民众与政府之间单一沟通的桥梁，是政府服务民众的网络单一窗口。信息化政府一方面要建设各种渠道的单一窗口，方便民众从各种渠道都可以获取全部的政府服务；另一方面政府应当积极在各种场所建造多种信息渠道设施，方便民众在各种场合随时都能接近政府，打破传统行政组织相对于公众的神秘性。

第三，信息和资讯数据库成为信息化时代政府的基础。信息技术带来的最显著特征并不是信息量的绝对增加，而是信息传递和利用的极大改善。社会的大部分重要信息资源都掌握在政府手中，如何利用信息技术使已有的资讯数据实现有效共享并转变为知识和财富，同时开发新的资讯数据库，成为建立信息化政府的一个关键点。

第四，数字化社区是信息时代行政组织建设中重要的一环。世界上一些信息化程度较高的国家如美国、新加坡等正在积极建设数字化社区，这对促进当地“电子政府”和信息社会的发展意义非凡。我们国家一些信息化程度较高的地区如上海、北京等地也已经开始建设数字化社区，数字化社区是整个信息社会行政组织变革这一巨大系统工程中的一部分，它可以把政府的信息共享很方便地延伸到公众，是政府与公众合作的重要载体。

(三)对人员和技术之间的整合提出新要求

信息技术的引入将促使行政组织职能的转变，也带来了人员角色的转换。如何实现新技术与员工的关系趋于新的和谐状态?这就涉及到人员和技术之间的整合问题。

第一，必须对工作人员职能进行重新划分。信息技术的冲击将使行政组织对于纵向层级结构的划分将有所改变甚至是重新规划，公务员队伍纵向职能划分的固有格局将被打破。信息流动的开放性和实时性将使行政组织高层和中底层对大多数信息实现同时占有成为可能，原来主要担负着上下层信息沟通和交流的中间层的职能将大大削弱。人员之间的信息交流模式将由以层级式为主向网状的交流模式过渡。因此，组织内部人员职能的划分将更多地体现组织内部和组织之间的联系和沟通，而不再是一成不变的职能分工。虽然行政人员在职能基础上进行分工的传统模式不会被完全取代，但在信息技术驱动下进行广泛的职能整合成为必然趋势。

第二，必须对员工进行必要的培训。信息技术对公务员能力的挑战是十分明显的，就当前看，对信息技术应用技能的要求更加迫切。政府管理信息化需要有既懂信息技术又懂公共管理的复合型高级人才。工作人员必须具备娴熟的电脑操作技术和基本知识，熟知信息化政府的流程、规则、标准和安全知识，要具备数据信息意识，掌握现代数据技术的处理方法，并提高获取能力、组织能力、说服能力、交流能力和学习能力。行政组织要通过对熟悉行政管理的公务员进行计算机及网络的继续教育，对熟悉信息技术的专业人员补上公共管理的课程，为政府管理信息化培训大量的复合型人才，努力实现信息技术与行政人员的高效整合。三、信息技术对行政组织运作的影响

(一)对行政组织内部信息流动的影响

在传统的行政组织结构下，信息结构是纵向层级式的、金字塔型的。它与机构或职位等级结构相一致。信息点在顶点只有一个，越到基层，信息点越多。在这种纵向信息结构中，每个职位和岗位都是信息收集和处理点，每一层次即为一个信息收集平台，信息呈割据状集中处理和贮存，信息的处理和贮存都是集中化和专业化，信息按照等级层次呈垂直状传递，各信息点之间的联系呈垂直状。结构简单，信息关系清晰，并且与政府组织的权威等级链相一致是这种信息结构的优点。但是，它也有严重的缺陷，单一的信息纵向传递渠道及信息的层层传递、层层过滤容易造成信息失真，信息割据容易损害信息的完整性。

现代信息技术的开放性和网络化使得信息的获取更为容易，也使行政信息的传播方式由过去的阶梯型、层级式转换为水平型、矩阵式或网络式。在网络结构形态下，各信息点或信息中心的联系既有垂直方向的，即上下级之间的横向联系；也有水平方向的，即同等级层次之间的横向联系；还有不同等级层次、不同隶属关系的斜向联系，它们共同组成纵横交错的信息沟通网络，使信息呈交互化。局域网、电子邮件、数据库等方式成为组织保持内部沟通的重要方式和工具，信息的传递方向由纵向的上下传递变成横向传递，解决了层次间的速度慢和信息失真造成的决策延误和效率低下等弊端。在这种信息结构中，没有明确的信息中心，信息结构与等级结构脱钩，政府组织与外界的信息交流与沟通是开放性的、多层次的、交互式的，信息不再单独为政府组织系统自我服务，也便于政府组织系统更好地利用外部信息资源。这种信息结构提高了信息的完整性和可靠性，避免了信息割据。网络化信息沟通使组织最大限度地实现了信息共享，组织内部数据库的应用大大提高了员工的信息处理与调用速度，从而行政组织更加精干高效。

(二)对行政业务流程的再造

传统的行政组织业务流程适应于工业时代的相对稳定的行政环境，具有许多方面的明显特征，如：对外界环境的封闭性；层级控制和自上而下的命令链；自上而下的协调专业分工、职能分化；形式主义，规则限制。这曾经是官僚机构保持高效、廉洁和公正的重要保证。但是，在进入信息时代以后，行政环境日趋复杂而多变，社会公众普遍要求政府管理变得更具服务性、回应性、多样性和人性化。而且，传统官僚制的业务流程在经历了长期的发展之后，其自身存在的弊端也日益显露，这突出表现在职能的过度分化、对人性的漠视，以及组织行动的僵化。

实际上，政府的流程与职能相互依存、难以剥离，流程信息化也可以看作是职能信息化的微观表现。流程的信息化同样存在着如何对待现有流程的问题。信息化时代的政府流程与传统业务流程有着本质不同的流程设计理念，如以公民导向、一站式服务、决策权的分散、共享性的信息处理、跨组织边界的合作等，这就必然要求对传统政府流程进行优化和再造的基础上再进行信息化实现。信息化政府实施所需求的政府流程再造，体现了信息技术所具有的革命性的特质和当代政府治理理念的变化，包括：以政府服务的目标和自然流程为基准设计业务流程；整合过于细化的工作任务；流程链条由垂直变为并行；实现跨功能、跨权限的信息资源共享；增强对公民的直接回应性。政府业务流程的重塑，更主要存在于政府管理的执行层面，很少触及核心的政治权力，它对操作人员和管理人员所造成的影响远远大于对决策人员的影响。从这个角度来看，在政治化的机构重组难以克服组织内部的强大阻力的情况下，流程的再造无疑具有更重要的现实意义。

(三)对组织外部关系管理的影响

对行政组织来说，最重要的外部关系就是与广大公众的关系。基于公民委托而成立的行政组织，其本质特征就是科学合理地运用公民委托的行政权力为公民服务，解决公共问题。因此，政务公开是对现代行政组织的一项基本要求，也是落实公众知情权的重要体现。公民有权利知道行政权力的运作过程，以及政府对公众的服务信息。然而，在传统的管理体制下，由于沟通条件与监督渠道的限制，行政组织一般在一个封闭的系统中运作，政策措施的制定过程缺乏透明度。随着信息技术的迅猛发展，公民广泛地参与到公共事务的管理过程中来，公民的参政议政渠道得到大大拓展，参政方式也大为改善。透明政府、开放政府、廉洁政府的呼声日益高涨，公民对政务公开的要求也越来越高。在这种条件下，民众不再满足于被动地接受政府的管理与服务，这对处理与公众关系的能力提出了新的要求。

信息时代，政府必须充分利用信息技术扩大与公民的沟通，搜集民意，集中民智，提高决策的质量，及时地在网上政策、法规等便民信息，并通过建立电子政府，实行网上便民服务。基于信息技术而构建的电子政府，是一个更具回应性、更具服务意识、更加讲求效率与质量的政府，是一个更加开放的政府，其与公众的关系将更加趋于和谐。电子政府的推行，使社会公众的政治愿望、政治利益得到迅速而广泛的表达，政治社会化程度得到很大提高，从而对行政决策的民主化、科学化提出了新的更高的要求。

当然，这种信息时代的公共关系对政府的地位也是巨大的挑战。信息时代政府对信息的控制力减弱，纵然某些机构能够禁止一些信息，但它也不能够禁止这些信息在众多的站点上通行。政府的许多决策都不可能在完全秘密的情况下进行，即使政府秘密进行某种决策，细心的信息捕捉者仍然能够追寻到政府活动的行踪。这可能对一些机密信息的安全性带来了挑战。政府再也不能独自拥有对决策的垄断权，行政决策再也不可能在一个封闭的环境内进行，而必须与其他政治组织与社会成员分担决策的权力和责任。公众可以通过互联网或政府网站对政府的行政决策直接发表意见，甚至进行表决。这样可能会对政府造成一种无形的公众压力。

四、结语

在方兴未艾的信息技术的渗透下，行政组织已呈现出一种全然不同于传统工业社会下的运营理念与模式，行政组织的变革已是不可逆转的现实。对行政组织而言，信息技术的出现既是机会又是挑战。现在准确地评估出信息技术给行政组织带来的所有好处和利益，为时尚早，但可以肯定地说，信息技术已经而且将会对行政组织产生极其深远的影响。改革开放30年来，我国公共行政领域发生了巨大的变化，面临的新问题、新情况很多。公共行政要适应社会主义市场经济的需要，要适应加入WTO之后与国际接轨的需要，都要求我们要借助于信息技术、社会信息化的发展来推动公共行政的进程，提高公共行政的效率。