海关治关实践

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【摘要】改革开放的30年，也是我国海关事业不断改革创新和快速发展的30年，其中海关的治关理念发挥着统领海关工作全局的作用。本文以海关科学治关理念的理论与实践为线索，概括我国海关30年改革开放的成果，大致归结为三个发展阶段：“从严治关”阶段，“依法治关”与“以德治关”阶段，“科学治关”阶段。

【关键词】治关理念从严治关依法治关以德治关

我国30年的渐进式改革取得了举世瞩目的成就：经济持续快速增长，城乡人民生活水平普遍提高，综合国力显著增强，国际地位明显提高，各项事业蓬勃发展。中国经济已经融入世界经济体系，与外部的关系发生了质变，全球性问题的解决越来越离不开中国的参与。同时，中国提出了建设和谐世界的理念，更主动地履行起一个“负责任大国”的国际责任。

中国改革开放的30年，也是中国海关事业不断改革创新，不断探索建设现代化海关的30年。海关是国家宏观调控与行政执法部门之一，但是我国海关领导体制相对于财政、金融等领导体制而言是多变的，由1949年集中统一垂直领导改为双重领导，以地方领导为主。海关总署作为全国海关的领导机构，随着领导体制的变化，其隶属关系也经历了多次变更，由直属政务院改为对外贸易部，又降为对外贸易部部属职能局。国务院1980年了《关于改革海关管理体制的决定》，又将海关总署改为国务院直属机关，并实行统一垂直领导。从这个意义上说，海关事业的复兴与蓬勃发展与我国改革开放的关系更加密切，也受益最多。海关系统改革内容十分丰富而具体，本文仅以统领海关工作全局的治关理念为核心，诠释和总结海关系统改革30年的成就。与中国改革开放的阶段性相对应，我国海关系统的改革也可以划分为三个时期。

一、1980—1998年探索出“从严治关”治关理念

改革开放以来，海关面临的执法环境发生了很大的变化：进出口业务量迅猛增长，进出境人员日益频繁，外资企业不断增加，对外贸易方式和运输方式多样化。为了保障国家经济建设和促进对外开放，我国提出以“促进为主”的工作方针，进行大胆改革和创新。

海关也是采用渐进式改革，先选择深圳海关为改革试点，再在全国海关系统推广。罗湖海关在1986年率先实施了“红、绿色通道”改革，实施大通道敞开式验放。针对“三来一补”企业增长迅猛、公路口岸无法满足通关需求的问题，深圳海关于1987年进行了加工贸易集报清单制度改革，对加工贸易企业在公路口岸的进出口货物实行集中报关，提高通关效率，优化了特区外商投资环境。

1992年10月，十四大报告明确建立社会主义市场经济体制。根据形势发展要求以及当时海关工作中存在片面理解和执行“促进为主”方针、忽视严格执法的现象，1993年全国海关关长座谈会确定以“从严治关”作为海关队伍建设的指导方针。“从严治关"的内涵是“一高四严”：坚持高标准，制度严密、管理严格、作风严谨和纪律严明。

二、1999—2006年提炼出“依法治关”与“以德治关”治关理念

1、“依法治关”治关理念。1997年，中共十五大确立了依法治国基本方略。海关总署总结改革开放以来执法活动的经验教训，于1999年1月确定“依法行政、为国把关”的海关工作方针。全国海关在“依法行政、为国把关”方针指导下，严厉打击走私违法活动，严密税收征管机制，切实落实国家进出口宏观调控各项政策措施，实现全国范围的计算机联网监管，有效地发挥了海关监督管理的职能作用。

1998年海关开展了大规模反走私联合行动和专项斗争。同时，海关清醒地认识到严重的走私犯罪必然与严重的执法腐败相联系，反走私必须反腐败，因此海关狠抓队伍建设，在海关系统内连续开展依法行政、廉洁自律为主要内容的教育整顿。为了真正“管住自己的人、把好国家的门”，海关总署2000年提出了从严治关的3年目标：使海关各级领导班子建设得到切实加强，干部队伍素质有较大提高，作风纪律有明显改进，执法腐败现象得到有效遏制，建设廉洁、勤政、务实、高效海关。

海关总署出台与海关法配套的行政法规，对3000余件海关行政规章和其他规范性文件进行了清理；同时进一步完善执法程序，促进执法工作规范化。20世纪90年代起，海关总署提出要注意纠正海关执法中“重实体，轻程序”的现象。随着“依法行政”海关工作方针的确立，海关在工作中做到有法必依、执法必严、违法必究，一切以事实为依据、以法律为准绳，正确地适用实体法和程序法的规定。此外，对海关及其工作人员的执法活动实行监督、制约和检查，保证法律的正确贯彻实施。2003年10月1日，国务院批准建立海关衔级制度，全国海关关员正式佩戴衔级标志上岗，以“政治强、业务精、管理严、作风硬、廉政好、效率高”为主要标志，全面开展准军事化海关纪律部队建设，统筹海关队伍教育、管理、监督等各项工作。

在依法治国和加入世界贸易组织的新形势下，“依法治关”理念实际是“从严治关”理念的延续和深化，进一步明确了“严”的标准和程度，就是以事实为依据、以法律为准绳，履行海关的各项职责。我国把依法从严治关贯穿于海关管理的整个过程，处理好“把关”和“服务”的关系，从而保证了海关能够承担起把守国门并服务经济、促进发展的重任。

2、“以德治关”治关理念。2001年1月，提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略，这是国家治理方式的重大创新，是建设社会主义现代化国家的必然要求。法律和道德都属于上层建筑，是社会经济关系的反映，都是维护社会秩序、规范人们行为的重要手段，两者各自独立又相辅相成。市场经济是法治经济，诚信是基本原则，除了需要法律的规范约束，还需要伦理道德来引导提升市场主体的行为，从而促使理性经济、健康经济的形成。

作为国家监管进出口机关，海关是行政执法部门，执法风险和廉政风险是海关工作的性质和特点所决定的，而且将长期存在，这是客观现实。如何有效化解和防范这两大风险，是海关工作的长期任务和永恒主题。因此，海关系统实行法德同构更加必要和迫切，其具体运用和实践就体现为“依法治关”与“以德治关”的治关理念。具体而言，“以德治关”就是要树立“为国家把关、为祖国争光、对人民负责”的海关意识，培养“公正廉洁、文明把关”的海关职业道德，从而建立一支“爱岗敬业、公正执法、高效服务、文明廉洁”的严守海关职业纪律的队伍，自觉抵制行政执法中的权钱交易、贪污腐化等丑恶行为。海关人员的思想道德水平对依法行政具有直接的影响。

以人为本是在新的历史条件下推进“以德治关”的重要方式。中国海关坚持“以德治关”，以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，注重挖掘人的潜能，充分调动人的工作积极性。红其拉甫海关认真履行为国把关的神圣职责，认真落实各项廉政措施，至今未发生一起违反廉政规定的事例，实现了“一个不少、一个不倒”的廉政建设目标，在长期工作实践中逐渐形成了“特别能吃苦、特别能忍耐、特别能战斗、特别能奉献”的精神，2005年6月被国务院授予“艰苦奋斗模范海关”荣誉称号。

三、2007年升华为“科学治关”的治关理念

在中共十七大提出的科学发展观的指引下，海关总署积极践行和诠释着海关系统的科学发展观。

前任署长牟新生在2007年全国海关关长会议上发表讲话《以科学治关理念统领海关工作全面建设和谐海关》，明确了科学治关理念与建设和谐海关的丰富内涵和重要意义。牟新生指出：必须坚持科学发展观，按照社会主义和谐社会的要求，认真落实总理关于“海关对内要为人民服务，对外要展示国家形象”的重要指示，全面贯彻“依法行政，为国把关，服务经济、促进发展”海关16字方针和“政治坚强、业务过硬、值得信赖”队伍建设12字要求，以科学治关理念统领海关工作全局，全面促进和谐海关建设。建设和谐海关，不仅要创建融洽友好的内部环境和合作发展的外部环境，同时要充分发挥把关服务职能作用，切实加强服务型海关、责任型海关和法治型海关建设。科学治关，全面促进和谐海关建设已成为我国海关系统进一步深化改革和科学发展的重要指导方针。盛光祖署长在2008年全国海关工作会议上的发表讲话《认清形势严格要求建设让中央放心、让人民满意的海关》。会议的主要任务是：全面贯彻党的十七大精神，认真学习领会新一届政府提出的任务要求，深入研究新形势下海关工作面临的新情况新问题，统一思想，提高认识，大力加强自身建设，不断提高把关服务能力，建设让党中央国务院放心、让全国人民满意的海关。盛署长的讲话全面贯彻了党的十七大精神和新一届政府的工作部署，提出重点把握4个方面：发挥海关在宏观调控中的作用，使海关管理成为宏观调控的有力手段之一；认真落实区域发展总体战略，加大区域发展支持力度；大力推动贸易便利化，增强企业国际竞争力；实施有效监督管理，维护国家经济安全和社会稳定。同时，他指出了海关工作面临的风险和海关管理的不适应情况，强调按照从严治政的要求，加强基础建设，加大管理力度，强化监督制约，营造良好氛围，搞好班子建设，努力建设让中央放心、让人民满意的海关。

署长会议精神继承了近30年海关改革的成果，并把“从严治关”、“依法治关”、“以德治关”的理念升华为科学的治关理念。海关总署为落实科学的治关理念，1998年作出了《关于建立现代海关制度的决定》，勾勒出现代海关制度的基本框架，提出了建立现代海关制度两步走发展战略：用5年时间在全国海关初步建立起现代海关制度的基本框架，然后再用5年左右的时间，到2010年前建成比较完善的现代海关制度。

1998—2002年，全国海关认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想，确立并坚持“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”海关工作方针；以通关作业改革为中心环节和突破口，大力推进海关信息化建设，全面改革海关业务制度，基本实现中国海关通关管理的“四肢协调”；坚持从严治关，加强海关队伍正规化建设。第一步发展战略的主要目标基本实现，现代海关制度初具规模。

2003年初，根据海关工作面临的新形势和新要求，海关总署党组提出全面建设现代化海关、实现建立现代海关制度的第二步发展战略目标。2004年4月中国海关正式启动实施《2004—2010现代海关制度第二步发展战略规划》，以建立健全风险管理机制为中心环节，努力建设“耳聪目明”的智能型海关，各项改革和建设不断取得新成果。2006年，为深入贯彻中央提出的科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，全面落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，海关总署制定了《海关贯彻国家“十一五”规划实施纲要》，并对《2004—2010现代海关制度第二步发展战略规划》进行修订。

全面建设现代化海关，实现现代海关制度第二步发展战略目标，必须始终遵循六大基本原则：科学治关、依法行政、守法便利、综合治理、以人为本、整合创新。必须明确海关战略目标：在初步实现现代海关制度第一步发展战略目标的基础上，以建立健全风险管理机制为中心环节，全面、协调地推进海关各项改革与建设，到2010年基本建立起与构建社会主义和谐社会相适应、与完善的社会主义市场经济体制相配套、与国际通行规则相衔接的严密监管与高效运作相结合的现代海关制度。努力建设科学、文明、高效、廉洁、和谐的智能型海关，为促进我国对外经济贸易发展，把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家作出更大的贡献。

我国海关不断探索科学的治关理念，创造了海关事业30年的新辉煌。一是海关税收连年大幅增长，为国家税收和财政稳定增长作出了重要贡献。二是进出境监管成效显著，有力推动了外贸大发展和对外交往。三是依法打击和制止各类走私违法行为，有效维护了进出口秩序和社会稳定。四是保税加工和保税物流监管制度不断完善，成为我国开放型经济发展新的动力。五是海关统计监测预警作用日益突出，为国家宏观调控和海关管理提供了可靠依据。六是支持区域发展取得积极成果，服务经济社会全局的能力不断提高。七是现代海关制度第二步发展战略全面推进，“耳聪目明”智能型海关建设取得阶段性成果；海关法制建设全面加强，依法行政水平进一步提高。八是海关国际合作与交流日趋活跃，服务国家外交、外经贸大局的作用进一步发挥，国家口岸管理工作进一步加强。九是“电子海关”、“电子口岸”、“电子总署”建设稳步实施，海关科技应用水平不断提高。十是准军事化海关纪律部队建设卓有成效，海关队伍形象发生了历史性变化。

尽管海关面临着不断变化的国际和国内形势，面临着很多新问题、新挑战，但是只要我们坚持与时俱进，不断创新科学的治关理念，一定能不断提高海关行政执法的执行力和有效性，充分发挥海关在国家宏观调控中的作用。

【参考文献】

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