行政垄断规制
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[论文摘要]由于长期的计划经济体制模式、现行行政体制中各种制度安排上的弊端以及法律制度缺失的存在，使得行政垄断成为了我国经济转型时期的特有产物。行政垄断的存在，严重阻碍有序竞争和社会主义市场经济体制的建立，对此，我国应建立一整套有效的制度体系来对其进行规制。
一、行政垄断的界定
尽管早在1993年制定的《反不正当竞争法》中就已经对行政垄断做出了禁止性规定并规定了相应的法律责任，但我国现有的法律法规尚没有对行政垄断做出明确和权威的界定。目前学界对于行政垄断的概念争议也颇多，概括起来大体有如下几点：
一是“行为说”，即行政垄断是政府及其所属部门为使某些企业得以处于垄断地位和限制竞争，而滥用行政权力干涉、限制或者排除其他企业合法竞争的行为。1二是“状态说”，该说认为行政垄断是具有行政属性的垄断行为，它是指由政府行政机关的行政权力的作用而形成的垄断。2三是“状态行为说”，即行政垄断是指凭借着行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。3
虽然在定义上学界还存在着争论，但多数学者认为，行政垄断是与经济垄断相对应的一个概念。它是由法律或政府行政权力直接产生，或者因行政权力的滥用而产生的，并受到行政权力支持和保护。它具有如下特征：
1、行政垄断是一种政府行为。经济垄断是凭借企业自身的经济实力形成的，而行政垄断则是凭借着政府的行政权力产生的。如果没有政府行政权力的介入，就不可能出现行政垄断的后果。
2、行政垄断是一种地方政府或国家经济管理部门的行为，而不是中央政府的行为。行政垄断和国家垄断虽然都是由政府的行政行为引起的，但二者还是有着本质的区别。
3、行政垄断具有强制性。行政垄断，是一种滥用行政权力，来限制、排斥或妨碍市场竞争的行为，是由来自市场之外，与市场运行机制和构成要素没有直接联系的、行政性强制力量引起的市场垄断。
综上，笔者认为行政垄断是指国家各级行政机关(国务院除外)和国家经济主管部门凭借其经济管理权力，对经济性合作进行排它性的控制、排斥和限制竞争的非国家意志的非法行为。
二、行政垄断的危害
1、行政垄断人为地割裂了国内统一大市场局面的形成，破坏了我国市场竞争机制的健康发展。行政垄断严重侵犯了经营者的竞争权，也从根本上否定了竞争是推动市场经济繁荣的原动力。事实上，只有切实保障了经营者的竞争权才能推动市场经济的有效运行。而行政垄断恰恰侵犯了竞争者的这一权利。这与建设社会主义市场经济的方向背道而驰，对发展国家经济，增强国家综合国力极为不利
2、行政垄断侵害了消费者的切身利益。剥夺了消费者以更小的代价获得更好的产品或服务的权利。在行政垄断的庇护下，相关市场主体往往滥用其优势地位实施垄断价格，低水准服务，但却往往能够攫取高额的垄断利润。这不仅严重所害了消费者的权利，也不利于我国企业的发展和壮大，更难以应对入世后诸多财力雄厚的跨国公司将会带来的激烈竞争。
3、行政垄断不利于政府公信力的增强，同时也滋生了腐败现象。所谓行政垄断是一种行政权力与经济权利相结合的垄断，是滥用公共权力的行为，只要权力的监督存在漏洞，腐败就会与行政垄断攀上关系，寻租现象是权力腐败的一种常见形式。4
在我国，相当长的时期内，实行的是政府主导型经济，政府对经济干预频繁，虽然说政府干预并不必然导致寻租，但政府干预却是寻租活动产生的一个必要条件，因为只有当政府对社会经济活动具有较强的合法干预管制权力时，市场自发调节能力才会相对较弱。政府权力，便自然成为“稀缺性资源”，出于对这种“稀缺性资源”所能够带来的特定行业或部门的效益渴望，“租金给付”便成为必然趋势。这种现象的存在，不利于政府公信力
的增强，破坏了政府在百姓心中的形象，打击了人们参与市场竞争的积极性，从而不利于我国经济的长久发展。
三、行政垄断的规制
1、转变政府职能，实现政企分开
对于行政垄断我国目前并没有一个统一的界定，但行政权力介入市场无疑是其本质的特征。行政垄断的根源就在于政企不分，一些企业既作为市场主体参与市场逐利，同时又具有行政管理职能，在经营上实行行业垄断和市场限制，这是十分不合理的。
因此，破除行政垄断，必须对国有垄断行业的经营主体实行真正意义上的政企分离。按照国际惯例，对企业实行规范的公司制产权制度改革，创新制度，组建形成数家竞争性公司。实现出资主体多元化，构建起公司化、集团化的现代股份企业，并按照分步、渐进的原则，逐步实行国有股减持和国退民进，使这此企业真正与政府彻底分离，成为独立的市场主体，不再享受行政的庇护与影响。
2、加快相关立法建设
随着我国经济体制改革的深入，各级政府逐渐认识到价值规律和市场调节的作用，也认识到防止垄断、鼓励竞争的重要性。但是从我国目前禁止行政垄断立法的状况看，仍存在如下不足：
其一，立法形式散乱。我国至今没有一部完整的反行政垄断国家立法，甚至综合性的反垄断法也尚未出台。现有的一些反行政垄断规定大多散见于众多的法律、法规和规章中。由于缺乏统一的立法依据作指导，往往表现出中央与地方或地方与地方之间的规定不一致，甚至会出现相互间冲突的现象，没有一个有机联系的反行政垄断法律体系。
其二，立法内容不完备。我国现有的反行政垄断立法大多采取列举规定的形式，由于无法穷尽行政垄断的全部，给行政垄断行为的认定带来了不确定性，这也使得一些行政垄断行为游离于现有法律规范之外。这样的列举式的规定显然不能囊括形式多样的行政垄断行为，往往在实践中还需作适用性的解释。其三，没有规定有效的法律制裁措施。我国现有的反行政垄断立法绝大多数只是禁止性规定，例如《中华人民共和国反不正当竞争法》往往规定“不得……”、“不得……”。这样的禁止性规定没有规定物质上或精神上的处罚，甚至对直接责任人员也只是规定由行政机关内部决定做出的行政处分，严重削弱了法律的威慑力。
对此，我们呼吁《反垄断法》的早日出台，对相关行政垄断行为进行明确的规定，明确禁止政府及其附属部门滥用行政权力和限制经营者的市场准入的行为，鼓励市场竞争，建立健康完善的竞争机制，从而切实保障我国经济的稳定、快速发展。特别是要加强对行政垄断行为相关责任单位和个人法律责任的追究，一旦发现，严惩不贷。
3、加强行政垄断的司法审查
这是对行政垄断的司法救济途径。行政行为的司法审查是指国家通过司法机关对行政机关行使行政权力的活动进行审查，对违法活动予以纠正，并对由此给公民、法人或其他组织权益造成的损害给予相应补救的法律制度。
如立法审查一样，世界各国也都普遍确立了这一制度，只是在具体行使司法审查权的机关、审查范围、审查依据等方而各具特色。我国宜在行政诉讼法有关规定的基础上，由反行政垄断法规定可起诉的造成垄断的行政行为类型，并为行政管理相对人设置反行政垄断救济的具体程序，真正通过司法途径实现法律救济，并通过此手段达到控权的目的。
4、针对行政垄断，建立完善的监督机制
首先是权力机关的监督，对于行政机关的不利于竞争机制发展的行为，相应权力机关必须给与坚决地撤销。在这一点上，我国宪法已经明确规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免。宪法的这些规定明确了权力机关的监督主体地位和监督方式，对于行政机关滥用权力妨碍社会主义市场竞争的行为尤其是抽象行政行为，各级人大应积极行使宪法所赋予的权力和职责，充分发挥权力机关监督制约的独特优势。这无疑在极大程度上限制了行政垄断的泛滥，也反映出了我国权力机构打击行政垄断的决心。
其次是行政机关的内部监督，包括一级政府对所属部门的监督、上级对下级的监督以及行政监察部门的监督。行政机关内部的监督是最直接的监督形式，具有连续性和经常性的优势。但由于行政系统内部相互之间利害关系密切，因而其局限性也是较为明显的。要尽量克服这种局限，一方面要依靠法律法规体系的进一步完善，关键要明确相关法律责任，另一方面要依靠其他监督形式的制约，以多方面程序来启动和推动行政系统内部的监督机制，尤其要充分发挥群众的民主监督，提高行政的透明度。
再次，还要重视发挥各单位和人民群众的监督。任何单位和个人都应该有权对行政垄断行为进行抵制，并可以向省级人民政府或其它有关职能部门直至国务院相关部门检举。有关部门在接到检举后，应该在最短的时间内对其进行调查和处理。对相关责任单位和人员进行严厉的处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。为保护检举人的合法权利，我国法律还必须为检举的单位和个人制定相关的鼓励和保障措施。
我国商务部送审的《反垄断法草案》最大的亮点就是对行政垄断进行了明确的界定和规范。如果草案在今后得以通过，对我国行政垄断的规制无疑将注入了一支强心针，会极大的促进对行政垄断的治理。但我们也因该注意到，在我国彻底根治行政垄断绝非一部《反垄断法》能够做到的，我们还应该从政府体制改革、司法救济和加强体制内外监督多方面入手，使这一极具中国特色的行政垄断得到彻底的根治，从而维护我国市场良好的竞争机制，保障我国社会主义市场经济的健康、持续、快速发展。
[参考文献]
[1]王庆湘《试论我国反垄断立法所应规制的垄断》《法学》1999年11期
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[5]张武扬《行政垄断的成因分析及法律对策》《安徽广播电视大学学报》2002年4期
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