政府管制边界理论

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摘要：作为政府工具箱里常用的干预策略，管制是一把双刃剑，使用得当与否有明显的正负效应，因此，政府能力的边界、政府活动的范围界定是必要的。本文从意识形态理论、公共利益理论、公共选择理论、管制俘虏理论、有限理性理论等方面进行了综述。

关键词：政府管制；边界；管制理论

关于政府管制的探讨，最早可以追溯至重商主义时期。重商主义是资产阶级最初的经济学说，在15—18世纪初，它是受到普遍推崇的一种经济哲学。这一时期，重商主义者认为，金银或货币是财富的唯一形态，一切经济活动的目的就是为了获取金银，而对外贸易是财富的重要来源。因此，他们主张国家应积极干预经济，尽可能多地多卖少买，保证财富的积累。

重商主义的经济思想提出后，围绕着政府的角色定位，学术界掀起了广泛的争论。随着经济发展、社会变迁，以及技术的革新，对于政府在市场和社会中的角色，学者纷纷提出自己的构想，而对政府管制的定位也是几经变迁。本文就政府管制边界的相关理论做一综述。

一、意识形态理论

有关政府的角色的争论，是古老的话题。但勿庸置疑的是，政府应该做什么，深受意识形态的影响。意识形态源自这样一种信念，即事物能够比现在的状态要好；它实质上是一个改造社会的计划。[1]

政府在许多方面的介入程度从根本上说是意识形态的差异。极右派赞成政府极少进行干预，而极左派则支持政府对经济进行全面干预。政治上的争论常发生在极左与极右这个统一体的某个位置。而近几个世纪的政府介入程度总是像钟摆一样在两极之间反复震荡。[2]总的来说，有以下几种形态：

第一，古典自由主义。古典自由主义是较早的意识形态，它的提出者是英国哲学家洛克，他强调自由、权利和财产私有，反对政府的极权统治。后来，亚当·斯密奠定了该领域的基础。亚当·斯密驳斥了重商主义的观点，反对政府干预经济，认为市场自由必然会导致效率出现，放任主义是政府经济政策的最佳选择，人的利己心理会达到一个并非出自本意的社会公共利益。亚翁主张最小意义的政府，社会应该从政府干预中摆脱出来，尽量的自由。这正如托马斯·杰斐逊所说：“管的最少的政府是最好的政府”。

第二，现代自由主义。自由放任的社会为经济的发展带来了生机，但也不可避免的存在着消极的影响。市场并非尽善尽美，单靠市场配置、调节及自我约束并不能达到期望的结果。贫穷、垄断、压迫等不良现象愈演愈烈。英国自由主义者格林以道德理论为基础，主张个人自由与公共利益、社会发展相一致，强调国家应为个人自由创造条件，扫除障碍，提供保证。国家要救济贫者，扶助弱者，规定最低收入标准和生活标准，推行各类社会保险，扩大公共教育。他们主张实行更多的社会合作，提倡改良主义。格林的现代自由主义观扩大了政府的职责。

第三，共产主义。马克思及其他一些人则更深刻抨击了自由资本主义所带来的危机，并指出社会不平等的根源。他们主张应该由政府来控制经济和社会。马克思的共产主义思想在全世界引起了广泛的影响，并直接促使了社会主义国家的建立。马克思主义当然的成为社会主义国家政府管理的指导思想。

第四，福利社会主义。自由市场理论在20世纪20年代受到了前所未有的冲击，这时，凯恩斯主义上台，主张政府应该干预经济，以避免经济危机。而政府管制也就越来越成为政府得心应手的工具。

第五，新古典自由主义。20世纪70年代，世界范围内出现了经济滞胀，以哈耶克为代表的新古典主义重新取得了地位。借鉴新古典自由主义的思想，许多国家掀起了政府改革的浪潮，尤其是放松政府对经济和社会的管制。

政府的角色在历史的长河里不断变化，时强时弱。政府角色的变迁，其实质上受到有关政府理论的影响，而意识形态则是政府理论的基础。目前，关于政府角色的争议仍然在持续。

二、公共利益理论

早在古希腊时代，学者亚里士多德就开始谈论公共利益问题。他认为，“正宗的政体行为取向自然是公共利益，只有变态政体的行为取向才是统治者个人利益和部分人的利益”。[3]

亚氏的这一思想对后世的政治学家产生了很大影响，后来的思想家如休谟、卢梭等都从不同的角度来论证政府的行为取向的正当性基础为——公共利益。

尽管对于公共利益的内涵，学术界并没有一致的认识，但这并不妨碍学者将政府的行为取向归结为公共利益，而公共利益也就是政府存在以及施政的依据。

现代政府管制的公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为管制是政府对公共需要的反应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。波斯纳指出，公共利益理论或明或暗地包含着这样一个假设，即市场是脆弱的，如果放任自流就会趋向不公平和低效率，而政府管制是对社会的公正和效率需求所做出的无代价、有效和仁慈的反应。米尼克认为，政府规制是针对私人行为的公共行政政策，是从公共利益出发而制定的规则。欧文和布劳第根将规制看作是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式。

政府在政治、经济和社会领域采取的一切管制措施，都基于维护公共利益的需要。那么，如何更清晰的判定政府的选择呢？意大利经济学家帕累托提出的“帕累托最优”解释了政府的选择行为，他在序数效用论的基础上考察集合体效用(社会福利)最大(帕累托最适度)问题，并提出了资源分配的效率问题，即经济资源的有效使用问题。如果我们用帕累托原则来解释政府的管制问题，即政府在是否提供管制以及管制的程度时，那么，结果是政府的这种制度安排至少没有使任何人的利益受损，而同时有一些人在这种制度安排下获益。

公共利益理论的观点意味着，政府在做出任何一种选择，都要进行理性的计算，以达到公共福利最大化。政府针对私人、企业、社会的行为管制，目的就是弥补市场失灵、社会自主治理不成熟以及个体的有限理性。因此，对于政府来讲，公共利益的“旗号”如何摇摆就决定了是否对某一领域进行管制。

三、公共选择理论

公共选择理论运用经济学分析工具和分析方法提出了人类在政治市场和经济市场中活动的是同一个人——“经济人”。政治家和官僚……的行为同经济学家研究的其他人的行为没有任何不同[4]。政治领域中个人行为也是以追求个人利益，使个人的满足程度极大化为最基本的动机。

公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行了全面的分析，它的中心命题和全部的理论意义可以归结为一点，即政府的失败。政府的失败原因是多方面的，而政府寻租行为无疑是其中关键的要素。所谓寻租是指在政府干预下，由于行政管制市场竞争而形成的级差收入。

管制部门受公众委托行使权力，但它并不是一个毫无自我利益的组织，它也可被称之为是一个理性的个体，因为由人组成的部门的自利行为不可能消除掉。如果不均衡的制度没有给管制部门的利益带来威胁，或者外界对管制部门缺乏影响力的情况下，政府管制部门不会有积极性去进行制度的重新安排。新制度安排的不可预期性会打消管制部门的念头，尤其是新的制度安排可能对管制部门的现状、利益等因素构成影响时。另外，公共利益界定与识别尤为困难，这实际上就给管制部门相当大的自由裁量权。所以，政府管制的管制行为具有明显的利益动机。

美国宪政学家詹姆斯·麦迪逊也曾经这样表达了对政府的看法，“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”[5]。由此看来，“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能根绝这种危险”[6]。这意味着，不能忽视政府管制部门的逐利取向。四、管制俘虏理论

管制俘虏理论的代表人物是施蒂格勒和佩尔兹曼。施蒂格勒在20世纪40年代就对政府管制的效果提出质疑。他通过对受管制和不受管制的供电企业的比较，指出管制可能无法达到管制者的预期效果。他在《经济管制理论》一文中首次使用经济学的基本范畴和方法分析管制的产生认为，管制通常是产业争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。他的观点使管制理论有了重大突破，并对美国后来放松管制的政策产生了直接影响。佩尔兹曼在公共选择理论的基础上，建立了一个管制的政治均衡模型，将施蒂格勒的理论模型化并进一步完善。其意义在于把经济管制的过程看作是市场调节各种利益关系的过程，看作是管制者追求自身政治支持最大化的过程。

管制俘虏理论认为，管制的存在提高了产业利润而不是社会福利，政府管制往往意味着财富、权力的分配，因此，相关产业集团会拼命争取利用管制来获取更高收益或管制下的高利润。因此，无论如何设计管制方案，管制机构对某一产业的管制实际是被这个产业所俘虏。尽管管制可能会引起非议，但由于处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体存在下去，它们会通过各种手段和途径维护管制。

任何一个被管制的行业都可以被看作是由三个相关利益集团组成：管制者、被管制者（或被管制企业）、消费者。这三者共同构成了一个管制行业内部的博弈。博弈的实质就是利益的再分配，善于博弈的一方，那么就会在这次博弈中受益较大。通常，哪一个利益集团与管制机构接触越多，关系越密切，那么管制机构就越容易接受其意见，也就会在博弈结果中获取较大利益。美国一位司法部高级官员说过，“管制者与被管制者之间有着令人无法相信的暧昧关系”。利益集团的力量制约了政府管制的范围。

五、有限理性理论

传统的行政模式将政府行为理解为完全理性。政府的进退选择在完全理性的指导下游刃有余，但“有限理性”理论的提出击溃了这一幻想。

“有限理性”的概念是诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙教授提出来的。他在《管理决策新科学》一书中认为，传统的“完全理性”的假设不符合人类行为的现实。他从人的意识、决策环境与人的能力等方面否定了“完全理性”的假设，提出了“有限理性”假设。这一概念强调，人的理性是有限的，而人们往往认识不到这一点。

传统的组织理论认为官僚制组织是理性组织，它有价值中立的特点，对政治、利益和信息都保持中立，是效率工具，能够有效地对环境做出反应，有足够的理性和完全有能力处理和应对各种各样的公共事务，能够处理各种不确定条件下所发生的一切事件，确保政府具有处理和应对各种公共事务的确定性和可靠性。

事实证明，官僚制组织不仅不是理性的，也不是全知全能的。虽然官僚制组织的建立是为了扩展组织的理性，但是它反而加深了组织认识的有限理性，扩大了组织的局限性。因为公共组织的决策过程不是理性选择过程，同时官僚组织加深了这种非理性选择。传统理论认为，组织决策需要大量的信息进行理性选择。但是，作为公共组织的政府在进行决策时，往往为了达到某种目标而选择和利用符合其需要的信息，是有限理性而不是理性选择。这表现两个方面：一是信息获取不完全性；二是信息的使用和解释受价值观影响。

有限理性理性提供了一种认识政府能力的新视角。政府决策失败、管制失灵，意味着政府能力也是有限的，政府在某个领域实施管制的权衡未必是最合理的，它更多的是依据自己的意愿和主观理解。

参考文献：

[1]（美）迈克尔·罗斯金：政治科学[M]．华夏出版社2001年版．第104页。

[2]（美）欧文·休斯：公共管理导论[M]．中国人民大学出版社2001年版．第106页。

[3]亚里士多德：政治学．商务印书馆1996年版．第133~134页。

[4]（美）布坎南：自由、市场与国家[M]．上海三联书店1989年版．第40页。

[5]（美）汉密尔顿：联邦党人文集．商务印书馆1980年版．第264页。

[6]（奥）波普：猜想与反驳[M]．上海译文出版社1986年版．第499页。

[7]（英）亚当·斯密：国富论[M]．陕西人民出版社2000年版。

[8]（美）詹姆斯·M·布坎南著：自由、市场与国家[M]．上海三联书店1989年版。

[9]（美）赫伯特·A·西蒙：管理决策新科学[M]．中国社会科学出版社1982年版。

[10]田旭：政府管制的相关述评[J]．湖北经济学院学报，2006（1）。