选举制度改革

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【内容摘要】针对我国选举制度所存在的问题，本文从扩大直接选举范围，健全代表候选人提名办法，提高代表素质，改进代表候选人介绍办法四个方面提出了改革建议。

【关键词】选举制度代表候选人差额选举

近代意义的选举所要达到的是民主政治统治的目的，这就需要有一些制度、原则来规范选举的过程。“自第二次世界大战以后，主流的方法几乎完全根据选举来界定民主。民主被看成是构造权威并使其负责的一种手段。……选举是民主的本质。”①选举制度就是关于选举国家代表机关的代表和国家公职人员的有关制度的总称，它包括选举的基本原则，选举权利的确定，组织选举的程序和方法，以及选民和代表之间的关系等等。正因为如此，世界各国一般都用选举法将选举制度以法律的形式具体化和条文化，以达到民主选举的目的，并保证公民实现宪法赋予的民主权利。我国自1953年颁布第一部社会主义选举法起，先后四次修改了选举法，这使得我国的选举制度经历了一个民主化程度不断提高的循序渐进的发展过程。但是，同时也应该看到，在我国政治生活的实际中，选举制度还存在着两个方面的问题：一是现有的选举制度的某些环节还不够健全；二是已经确立的选举制度，在实际执行中没有得到普遍而严格的遵守。因而，我们当前面临的任务，一方面是要改革、完善现行的选举制度，使之能够适应人民当家作主的需要；另一方面是要将选举法已确认的应有的选举制度转化为现实性的实际存在。综合这两方面的问题，笔者提出如下建议：

（一）进一步扩大直接选举的范围。1979年选举法

将直接选举的范围由乡镇一级扩大到县一级，这在当时对于完善选举制度，推进社会主义民主的发展进程具有重大意义。但是，时至今日，随着我国经济的高速发展，一方面为公民在更大范围内直接参政、议政提供了物质技术手段；另一方面，公民文化素质得到普遍提高，公民参政、议政愿望日趋强烈，因此，进一步扩大直接选举的范围，以满足公民参政、议政的愿望，提高公民参政、议政的层次已势在必行。那幺，目前可将直接选举的范围扩大到哪一级呢(笔者赞成这样的观点：1.根据我国城市和农村经济文化发展极不平衡的特点，可以首先在发达城市扩大直接选举的范围；2.即使目前全国人大实行直接选举还有困难，也可以在省以下地方各级人大实行直接选举。②这不仅是个实践问题，也是个观念问题，有待于我们在理论上和认识上去突破，在实践中去摸索。

（二）改进和健全代表候选人的提名办法。我国现行选举法对代表候选人的提名方式是采取“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人”的办法。这种提名方式的优越性在于：它能够集中各政党、各人民团体和广大选民的智能，从而保证工人阶级的领导地位，巩固工农联盟，推动人民民主专政政权下存在的广泛的爱国统一战线的巩固和发展；它能够实现社会主义国家选举权的普遍性原则，调动广大人民群众参与国家和社会生活事务的积极性，从而实现人民代表的广泛性和代表性，保证实现人民当家作主的权利。但不幸的是，由于选举工作的实践中和具体制度上还存在着种种弊端，因而妨碍了这种优越性的充分发挥。当务之急是要认识并承认这种弊端，通过多种途径和形式去改进、健全代表候选人的提名方式，把选举法所确认的代表候选人提名方式的优越性，变为人民群众切身感受到的客观现实。为此：

1."切实保障选民或代表十人以上联名推荐的候选人同各政党、各人民团体所推荐的候选人具有平等的法律地位。根据我国选举法的规定，选民或代表十人以上联名推荐的代表候选人与各政党、各人民团体推荐的代表候选人在法律上平等，可是，目前在我国选举工作的实际中，有的地方负责组织选举工作的机构却利用“各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人”的方式，硬性规定代表的构成和比例，搞指选、派选。例如，对党委提名的候选人要求一定要“高票当选”，并堂而皇之地声称是为了保证代表的广泛性，实际上这不仅严重地限制了对代表候选人的选择面，阻碍了一些政治人才脱颖而出，施展才华，造福人民，而且亵渎了人民的民主选举权，将国家权力的合法所有者——人民变为了少数领导人，使选举成为实现领导人意志的形式。这是严重的侵权行为，其后果是压制了广大选民参加选举的积极性，使广大人民群众的意志在各级人大中的充分表达受到影响，并易使指选、派选产生的代表认为自己只是形式上的民选代表，实质上却是领导或组织指派的代表，因而，只需逢迎领导人的意志，无需顾及选民的利益，从而使人民当家作主成为一句空话。

要改变这种状况，就必须在各地的选举法实施细则中对各政党、各人民团体推荐候选人规定一定的比例，适当限制各政党、各人民团体的提名数，并在选举工作的实践中，主持选举工作的各级人大常委会、选举委员会要平等对待各政党、各人民团体和选民或代表推荐的候选人。换言之，凡合法提名都必须列入初步候选人名单，不得随意隐瞒、调换或增减。初步候选人一律平等，经过充分的酝酿、协商，根据大多数选民或代表的意见，确定正式候选人。严禁负责组织选举的机构硬性规定候选人的结构比例，严禁指令保证某人当选，必须把代表的广泛性建立在合格的候选人资格的基础上。只有从法律制度上，为选民和代表酝酿候选人创造条件，切实尊重选民和代表的意愿，才能保证选民和代表充分行使民主权利，使对代表候选人的选择成为一种广泛的社会选贤，让更多的能充分代表人民意志的优秀人才脱颖而出，同时也能增强当选人的责任感。2.坚持实行差额选举。各级人大代表和人大常委会组成人员、地方国家机关组成人员必须依法实行差额选举。实行差额选举是我国选举制度的一项重大改革。实践证明，实行差额选举为选民或代表提供了自由选择的可能性；保障了选民或代表按照自己的意愿行使选举权利，有利于调动选民或代表参选的积极性，提高主人翁意识；有利于提高代表素质，促使代表或公职人员更好地接受人民监督，增强公仆观念，努力为人民服务。为了保证差额选举制的正确贯彻执行，根据我国现状，在选举过程中应该注意：一是差额的设置不能无限制，超过差额比例的选举无效；二是不能强调本地情况特殊而先设置最低限额再预选；三是对差额人选的条件要旗鼓相当，不搞候选人之间条件相差甚远的“陪衬”式的差额选举，而使差额选举流于形式。（三）坚持按照人民代表的素质要求，确定正式代表候选人。各级人民代表是各级国家权力机关的组织细胞，所谓国家权力机关的作用是由一个个人民代表去把它具体化的。人民代表在国家生活中特定的政治地位和法律地位，以及特殊的作用决定了人民代表必须具备良好的素质。否则将直接制约国家权力机关发挥作用，影响人民当家作主。因此，在整个选举过程中，以及在人民代表产生后，自始至终地把好代表的素质关，是至关重要的。当前，解决这个问题的路径一是完善有关法律；二是创新有关措施、方法，即：

1.将人民代表的必备素质法律化、制度化，并以此为衡量代表候选人的标准。目前，我国的选举法和人民代表法都没有规定代表候选人的必备素质，这使得各政党、各人民团体、选民或代表在推荐候选人时没有一个统一的、可遵循的条件，导致选举投票带有很大的盲目性。有鉴于此，建议修改人民代表法，将人民代表必备的政治素质、文化素质、参政议政能力素质和身体素质法律化、制度化，要求在人民代表产生的最初阶段，就必须把代表的先进性、广泛性和代表性、人民性与代表的必备素质有机地结合起来，综合考虑提出合格的代表人选。从法律上和制度上去消除我国现有的片面强调代表的广泛性、代表性，而忽视代表的先进性和人民性的弊端。

2.冲破传统观念的束缚，结合中国政治、经济、文化等现实条件，在实践中大胆摸索新措施、新方法，逐步提高人民代表素质。具体是：其一，在选举工作中，特别是在直接选举中，必须让选民对代表候选人的素质构成进行全面了解，以判断代表候选人是否具备代表素质，从而对最佳代表人选作出准确选择，提高人民代表素质!当然，这又涉及到从法律上去完善代表候选人介绍方式的问题，下一个要点将专门论述"。其二，按界别分配代表名额所产生的代表必须同时具备代表素质。我国为了照顾代表的广泛性和代表性，主要采取按界别分配代表名额的办法，这是必要的。但同时必须看到，代表属于一定的职业或性别却不必然代表这一职业或性别的利益。因此，在按界别所分配的代表名额推荐代表候选人时，必须让选民或代表来判断该候选人是否综合具备代表素质，从而决定是否推荐。总之，代表只要真正具备了代表素质，并由民众选举产生，就自然具有实际的人民性、代表性。其三，减少各级人大代表人数，使代表专职化和职业化，以提高各级国家权力机关的工作质量和工作效率。其四，代表当选后，各级人大常委会应定期组织他们学习法律，学习党的方针政策，交流工作经验和各行各业的情况，以不断提高代表素质。其五，健全对人民代表的监督机制，如建立人民代表的述职制度，从而加强人民代表与选民的定期联系，接受选民的监督；增加人民代表大会的透明度，让选民更多地了解代表在会议上履行职责的情况，为选民创造良好的监督条件；建立监督代表的专门机构，并将选民对代表监督的内容、监督方式、监督程序、罢免条件和程序制度化、法律化。总之，建立科学的监督机制，是保持高人民代表队伍素质，提高人大权威性的出路所在。

（四）改进和完善代表候选人的介绍办法。现行选举法所规定的对代表候选人情况的介绍办法，使得选民或代表对候选人情况的了解主要靠选举委员会或人民代表大会主席团以及推荐者“在选民小组或代表小组会议上”介绍。这种介绍方式的弊端在于：其一，主持选举的机构或推荐者往往对代表候选人的情况介绍的内容单一，且缺乏针对性。选民或代表从中了解到的仅是候选人的简历，而无从知晓候选人的政治、文化、参政议政能力等素质，以及候选人是否能代表选民的自身利益。其二，这种被动式的介绍方式，没有给候选人发挥主观能动性，展示自己素质，争取选民或代表支持的途径和机会，使候选人无所作为，消极被动地等待选民或代表选择。这种介绍方式导致的结果往往是：一部分选民可能盲目投票；还有相当一部分选民漠视自己当家作主的权利，对选举采取无所谓的态度，甚至不参加投票，呈现出一种明显的政治冷漠心态。要改变这种状况的途径在于：

1.主持选举的机构和推荐者在介绍代表候选人情况时，一定要客观、全面、公正，打破过去那种只介绍候选人的简历，以及思想品质、工作表现和群众关系方面的优缺点，不介绍与政治、文化、参政议政能力、身体素质有关的情况的局面，从而保证选出较高素质的代表。

2.将竞选机制引入选举过程，逐步建立具有中国特色的竞选制度。这对于完善我国选举制度，加快社会主义民主化进程具有特别重要的意义。众所周知，代议制政体是人民实现当家作主的基本形式，代议制政体有效行使国家权力的基础是得到国家权利的所有者——人民的认可。这种认可，实际上是基于对代议制政体中国家权力的行使者——代表的足够信任，因为，只有在对代表足够信任的基础上，人民才可能把国家权力的行使权授予代表，并自觉服从代议制政体的权威。而人民对代表的信任，首先是建立在对代表候选人全面、透彻了解的基础上，然后，才可能做出判断、选择，确定代表他们行使国家权力的人选。建立具有中国特色的竞选制度，就是为选民或代表提供直接综合考察候选人的机会，从而使选民或代表对候选人有充分全面的了解，以便对各位候选人进行公正的比较，确定最佳人选。建立中国特色的竞选制度，也是为候选人提供向选民或代表展示自己素质，实际能力，争取选民或代表的机会。概言之，建立具有中国特色的竞选制度，既可以调动广大人民群众参加选举活动的积极性，增强其主人翁责任感，密切选民与代表的关系，便于选民对代表的监督；又可以激发候选人的参政意识、民主意识和高度的政治责任感。现代西方一些国家的选举活动已经证明，选民对候选人的信息知晓越多，投票率越高，选民会越有参与感与责任心，投票率会越高。