行政复议受理机关对象

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《中华人民共和国道路运输条例》已于2004年7月1日正式实施，全国各级道路运输管理机构终于如愿以偿地获得了“行政法规授权”的执法主体地位。但是，新的法规出台以后，有许多重要的法律问题需要我们在执法实践中进行探讨和理解。例如，行政管理相对人如果对道路运输管理机构作出的具体行政行为不服，欲提起交通行政复议申请，应该向哪一个机关或部门提出呢？

对于这个问题，从《中华人民共和国道路运输条例》颁布之日起，有关人士就开始进行了讨论，但时至今日，似乎最终并没有一个最终的结论，各地在具体执法过程中，各有各的理解和实践。但无论如果，真理只有一个，不同的做法，说明总有一部分单位存在着执法的错误，隐藏着潜在的诉讼失败的风险。因此，笔者认为有必要在这里老调重弹，再来就此作一探讨。

一、各地的不同理解

笔者日前参加了浙江省各地（市）运管机构法制部门人员参加的案例研讨会，发现全省各地在《交通行政处罚决定书》的“告知事项”中，告知相对人的行政复议机关有很大的不同，另外，在国内几个交通或运管专业网站的论坛中，各地同行对此理解也不尽相同。主要意见有以下这几种：

第一、认为复议受理机关是上一级道路运输管理，如对县级道路运输管理机构作出的具体行政行为不服的，行政复议受理机关就是地（市）级道路运输管理机构。这是最初曾占据上风的一种理解，并引申出地（市）以上的道路运输管理机构应该做好受理行政复议准备工作的意见。在《中华人民共和国行政复议法》的有关规定找到以后，这种观点现在基本上被摒弃了。

第二、认为复议受理机关是同级人民政府或上级交通主管部门，如对地（市）级道路运输管理机构作出的具体行政行为不服的，行政复议的受理机关是市人民政府或省交通厅。

第三、认为复议受理机关是同级人民政府或同级交通主管部门，如对地（市）级道路运输管理机构作出的具体行政行为不服的，行政复议的受理机关是市人民政府或市交通局。这是现在各地比较流行的一种做法。

第四、认为复议受理机关是同级人民政府，如对地（市）级道路运输管理机构作出的具体行政行为不服的，行政复议的受理机关是市人民政府。

第五、认为复议受理机关是同级交通主管部门，如对地（市）级道路运输管理机构作出的具体行政行为不服的，行政复议的受理机关是市交通局。

二、确定复议受理机关的法律依据

这一点非常明确，法律依据就是《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”和第十五条第二款“有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理”。

实际上，严格地讲，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（三）项这一法律条文，从语法上理解是存在一定的歧义的，这也是造成目前各地理解不同的主要原因。

我们可以把整句话进行分解，分解如下：

“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的（“的字短语”作主语部分），分别（状语）向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门（“向……短语”作状语）申请行政复议（谓语部分）。”

在这个句子中，二个状语很重要，一个是“分别”，另一个是“向……短语”，这是引起歧义的关键。对于这二个状语所构成的句子，第一种理解是认为“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的”（人或组织），可以“分别”从后面所列举的三类部门任选一个部门“申请行政复议”，接到复议的单位都应该受理。第二种理解是，这个句子中的第一个状语“分别”，指的是对于各种法律法规授权的组织，要视可能存在的不同情况，而“分别”向后面所列举的三类部门任选一个部门“申请行政复议”。在第一种理解中，这三类部门对于当事人来说是可以任由选择且可以同时选择的；而在第二种理解中，这三类部门却只能从其中任选一种，不能同时共选的。转本文第一部分提到的全国各地的五种行政复议受理机关的意见，除第一种明显不对外，后面四种正是基于这两种不同的理解而作的选择，其中第二、三种意见是采用了第一种理解，第四、五种意见则是采用了第二种理解。

三、笔者观点

（一）、关于《行政复议法》第十五条第一款第（三）项

对于这点，笔者倾向于上面讲到的第二种理解，即具体行政行为的相对人提起行政复议的，只能视法律、法规授权的组织不同情况，从“直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门”这三类部门中任选其中的一个提起复议，不能同时选择二个或二个以上的部门。

这是因为，《行政复议法》是一部国家基本法律，它面对的是我们国家纷繁复杂的管理现状，就同样是法律法规授权的组织而言，全国各地存在着各种不同类型的这种组织。除了我们道路运输管理机构目前已是法律法规授权组织以外，在很多特殊领域，一些事业单位甚至是企业单位，在有法律、法规授权的前提下，取得行政管理职权的资格，可以以自己的名义独立作出一定的具体行政行为。这类组织，被称为法律、法规授权的组织，它是一类独立的行政执法主体。从实际工作看，这类组织都依附于特定的行政机关，并由该行政机关进行管理，对该行政机关负责。而对法律、法规授权组织负有管理职责的行政机关不尽相同，有的是地方人民政府，有的是地方人民政府的工作部门，有的甚至是国务院部门。

因此，在法律、法规授权的组织进行行政管理过程中，如果出现公民、法人或者其他组织对该组织的具体行政行为不服申请行政复议的，应当按照管理关系，向直接管理该组织的有关部门提起。如是由地方人民政府直接管理的，应向地方人民政府提起行政复议；如是地方人民政府工作部门直接管理的，应向地方人民政府工作部门提起行政复议；如果是国务院部门直接管理的，则应该向国务院部门直接提起行政复议。

（二）、关于道路运输管理机构的直接管理部门

根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”和第五十四条“县级以上人民政府交通主管部门应当加强对道路运输管理机构实施道路运输管理工作的指导监督。”等规定，各级道路运输管理机构的直接管理部门应该是同级交通主管部门。

（三）、关于《行政复议法》第十五条第二款

这实际上是一个补充性规定，或者说是一个救济性规定，是为了让行政管理相对人投诉有门而作的例外的规定。

根据上面的分析，我们知道法律情况非常复杂，即使专业的行政执法部门和行政执法人员在法律条文的理解上也往往会存在一定的争议，因此，作为普通行政管理相对人的公民、法人或者其他组织，可能更难准确地明白不同情况下应当向谁申请行政复议。为了避免因此使公民、法人或者其他组织被迫放弃行政复议申请权，《行政复议法》第十五条第二款才作了这样的规定，即行政管理相对人也可以直接将行政复议申请提交给具体行政行为作出地的县级地方人民政府，由县级地方人民政府依照该法的规定转送。

因此，这一款的规定，实际上是对行政管理相对人作为在行政管理法律关系中的“弱者”而采取的一种救济手段，并不是说行政复议的受理权是“具体行政行为作出地的县级地方人民政府”。实际上，接受这种行政复议申请的地方人民政府，还必须依照法律的规定，将行政复议申请再转送给相关的机关或部门。

所以，对于作出具体行政行为的行政执法单位，在告知行政管理相对人行政复议机关的时候，只需要跟相对人告知法定的复议机关就可以，无须告知这一条补充规定。转四、结论

综上所述，各级道路运输管理机构所作的行政许可、行政处罚、行政处罚等各种具体行政行为时候，应当告知行政管理相对人若不服的，可以向同级交通主管部门申请行政复议。