现代乡镇行政管理

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【摘要】中国在整个20世纪的“现代国家政权建设”中，出现了4种新型的乡镇管理模式：即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的体制和“乡政村治”二元治理模式。但这一时期，传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代化工业体系，从而形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，最终导致我国乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。从2006年1月1日起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着工业反哺农业、城市支持农村的“后农业税时代”已经到来。因此，下一步的乡镇改革基本方向和总体目标是：改进党对农村工作的领导方式，进一步完善“村民自治”制度，发展农村新型合作经济组织和社会中介组织，加快建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、服务型乡镇基层政府，不断提高农村社会管理和公共服务水平。

【关键词】国家政权建设；乡镇体制改革；乡镇自治；议行合一；政社合一；乡政村治

总的看来，传统中国的政治转型明显滞后于社会经济变迁。譬如，“清代大部分属于现代时期，但其政权与社会秩序仍旧忠于传统，很少变化。它代表了中国传统政治最辉煌以及最黯淡的一页。”[1](p242)进入20世纪，“从形式上看，辛亥革命是皇权终民权始的标志，也是政治转型的起点。这就是仿照西方国家实行地方自治。但由于传统的统治根基没有改变，人民主权的地方自治只是流于形式。”[2](p242)这样就很难弄清传统中国政治转型的原始起点。然而，现代政治学研究中最重要的是发现新的政治因素的出现与发展。如果这种新的政治因素大量地、集中地反复出现，并且其发展趋势不可逆转，那么就是现代化因素。这种新的政治因素必然会寻找适合于它生存和发展的制度环境，否则就会被旧的僵化了的制度所扼杀。反过来，由此引发的政治制度变革势必影响社会结构、家族制度、等级结构、群体权利、人们行为和习俗的变迁。所以，一个国家的“政治转型期”就意味着传统的社会秩序出现了裂痕、混乱或崩溃，而新的社会政治秩序正在确立的时期。沿着这样的研究思路，本课题把中国在整个20世纪的“现代国家政权建设”中出现的4种新型乡镇管理模式概括为：即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”，中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的体制和“乡政村治”二元治理模式。在此基础上，本文试图探讨影响和制约我国现代乡镇行政管理体制转型的制度性障碍，进一步研究如何建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、公共服务型乡镇基层政府。

一、目前国内学术界在研究方法上的“理论误区”

中国现阶段正处在进一步完善社会主义市场经济体制和“现代国家政权建设”的双重建构中，乡村社会日益深入地卷入和融入到这一建构过程。从世界发达国家看，越是地方基层政府，其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国历史上，“乡镇”的建制或重视或忽略，或延续或中断，或继承或革新，大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3]。迄今为止，世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动、混乱无序。尤其是20世纪以来，国家行政权不断向乡村社会延伸，逐渐形成了“资源汲取型”和“全能型”的乡镇行政管理体制，显然已不适应农村市场经济发展和扩大基层民主政治的需要，且在实践中衍生出了诸多矛盾和问题。为此，我国自改革开放以来已对乡镇基层行政管理体制进行过4次较大的改革：即1980年至1985年，进行“社改乡”和建立“乡政村治”二元治理模式；1986年至1989年，进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”；1990年至1997年，进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今，进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点[4]。但目前的改革，许多地方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑，实际上变成了撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等所谓的“倒逼机制”。针对目前我国不少乡镇政府基本处于一种“有政无财”的尴尬局面，学术界提出了“撤销乡镇”、“县政乡派镇治”、“乡镇自治”等政策建议[5]。这既表明人们对乡镇一级政府的功能和地位认识不清，也显示出目前我国乡镇改革已陷入“方向迷失”的被动局面。

追根溯源，目前国内学术界的争论与分歧，主要是来自于西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式。其实，这一理论命题是马克斯·韦伯早在20世纪初提出的关于传统中国“有限官僚制”的看法。他认为，“事实上，中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权的有效性便大大地减弱，乃至消失。”[6](p110)美国著名的家族史专家W·古德也认为，“在中华帝国统治下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”[7](p166)正如G·罗兹曼所言，“在光谱的一端是血亲基础关系，另一端是中央政府，在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。”[8]（P272）于是，我国著名的社会人类学家费孝通先生提出了，“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。……皇权政治在人民实际生活中，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的。”[9]（P24-63）这种所谓的“二元社会理论”或“双轨政治理论”，即“一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式。”[10]（P95-301）其实质和核心都在于，无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用，而忽略了隐藏其背后的深层社会经济制度。然而近几年，一些国内学者却不遗余力、煞费苦心去为这种“草根民主”寻根，所谓的“根”也无非是“儒家文化决定论”之类的陈谷子烂芝麻。譬如，温铁军教授把它概括为5个字，即“国权不下县”[11](p3)。秦晖教授则将其完整的概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”[11](p3)徐勇教授不仅提出了“国家政治——社会政治”二分法的理论观点[12]（P329-332），而且还提出了建议实行“县政、乡派、村治”的具体政策主张[2]（P137-145）。可以说，这些学术观点都是“单凭旁观者或局外人支招行事”的笨拙手法。

正如马克思、恩格斯晚年在关于历史唯物主义的8封信中所言，“根据唯物史观，历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。……否则把理论应用于任何历史时期，就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”[13](p695-698)事实上，在中国历史上“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接的或间接的影响到国家政权的巩固与社会稳定。如果撇开土地制度、赋税制度、户籍制度等经济社会因素，那么单靠分析儒家文化的伦理统治是没有出路的。美国著名的中国问题研究专家费正清教授曾经指出，中华帝国“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，因此这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。……当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳了。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争。”[14]（p295-301）可见，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩。”[15]事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向。”[16]总之，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约。”[15]换言之，地方精英理论过分偏重于考察“皇权——绅权”之间的互动关系，却忽视了“国家/皇权－地方精英/士绅－乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”。因此，国内学术界关于地方精英的身份属性及其与国家政权的关系问题，历来看法不一，争论不休。

归根结底，所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群，是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体，也叫“社会形态”。而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量。”[13](p170)可见，“国家——社会”决不是二元对立的，而是互相影响、互相作用、互相渗透的互动合作过程。在中国历史上，表面看，秦汉以降至清末的地方行政建制都是停留在县一级；但事实上，“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力。”[17](p14)也就是说，“无论在哪一个阶段，都谈不上“地方自治的民主体制’，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色。”[18](p2-24)因此，中国农民自古以来并非“只是臣民、小民、草民，而不是主权者的公民，因此处于政治之外。”[2](p214)恰恰相反，“从秦朝的陈胜、吴广、项羽、刘邦起，中经汉朝的新市、平林、赤眉、铜马和黄巾，隋朝的李密、窦建德，唐朝的王仙芝、黄巢，宋朝的宋江、方腊，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的。在中国封建社会里，只有这种农民的阶级斗争、农民的起义和农民的战争，才是历史发展的真正动力。”[19]（p588）总之，我们必须彻底抛弃西方政治社会学关于“国家——社会”二元对立理论中的“工具论”国家观，应当运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析近代中国乡村政治结构转型的特点与发展轨迹，从中找出一些带有规律性的真实内容，以便为建构21世纪的现代乡镇行政管理体制提供有价值的理论参考。正如有的学者所提出的，“中国乡村社会的‘国家政权建设’应当是一个动态的过程，不同的历史时期有着不同的内容，不应当用结论式的成功与否之类的评判标准加以评价。研究者的任务是分析不同历史时期的中国乡村社会的‘国家政权建设’的特点和发展的规律，从而为中国的政治学的发展做出一定的理论贡献。”[20]

但是，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定。”[21]因此，我们在运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析整个20世纪的乡镇行政管理体制演变过程中，也应结合中国的国情特点。所谓“现代国家政权建设”理论，是指“在新的社会经济基础之上，按照民主和法治的政治原则，建立起新的行政管理体制和政权组织网络，有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。”[20]按照西方学者杜赞奇的观点，成功的现代国家政权建设应该包括两个方面的含义，即“政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强；在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家，尽管政权更迭频繁，但国家权力却持续扩张。”[22]（p2）这一理论分析框架，基本符合中国在整个20世纪的“现代国家政权建设”中的乡村政治演变特点与发展轨迹。然而，尽管这一理论已经注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷[23]。综合西方各派现代化理论的观点，“现代化的主要特征是：经济上的工业化——工业化、发达的市场和货币经济、高额的群众消费、严密的劳动分工；政治上的民主化——以民族国家代替宗教和种族控制、普遍的法制、公民权、有代表性的政府、能胜任的行政机关；社会上的整合化——众多的社团和利益集团、社会规模的扩大、都市化、以国家利益为重的社会精英、人口控制；文化上的大众化——大众传播工具作用的扩大、活跃的知识界、文化的世俗化。”[17]显然，进入20世纪之初的中国并不具备这些基本条件，而且中国现代化的原始起点首先是通过暴力革命以取得民族独立，其后又把“现代国家政权建设”与“优先发展重工业”同步进行，由此形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，最终导致了乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。因此，必须清醒地认识到，中国在整个20世纪建构起来的现代乡镇行政管理体制，“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验，又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善，最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一。”[24]（p6）如果不了解这一点，那么很可能会对当前我国正在进行新一轮的乡镇政府改革基本方向和总体模式产生误解。

二、晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”

现代意义的“地方自治”是西方国家宪政体制建设的重要内容之一，被马克思称赞为欧洲资产阶级早期取得的一项“政治成就”（参见《共产党宣言》）。但晚清至民国时期的所谓“地方自治”，基本是一场“政治闹剧”。清朝末年，中国社会政治结构日趋分化与解体，中央政府权力式微，地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层逐渐走向了国家政权的反面。尤其是到1850年，中国人口已由清朝入关时的1亿人陡增至4.3亿人[25]（p452-471），这对传统的社会政治秩序构成严峻的挑战与威胁。因此，重新调整国家与社会之间的关系，逐渐使国家的政治权力下移，以加强对乡村社会的行政控制，已成为晚清政府当时所面临的一项重大政治课题。“就当时的政治情势来看，主要有两条道路可以选择：一是通过扩大官僚政治体系，增强地方政府的组织和权力，强化国家对社会的驾驭；一是开放部分地方政权，吸收各种新兴政治力量参与社会管理，实现社会政治的重组与整合。对清朝封建统治阶级而言，前者固然为上策，但已没有足够的力量去实现；选择后者，虽然并不情愿，但又有不得不为之势。”[17](p724-741)所以，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。”[26]（p463）

事实上，清末倡导推行“地方自治”的基本精神和组织形式，完全是模仿明治维新后的日本地方自治制度。1909年1月28日，晚清政府颁布的《城镇乡自治章程》和《城镇乡自治选举章程》中规定：城、镇、乡为地方自治的基层单位，府、州、县所在地居民人口在10万人以上者设为“区”；城厢以外的市镇、村庄人口5万人以上者设为“镇”，5万人以下者设为“乡”。乡镇设立“自治公所”，成立“议事会”和“董事会”等机构，负责办理乡村公共事务[27](p724-741)。但清末推行的所谓“乡镇自治”，大多停留于“文本制度”层面，且引发了不少地方强烈抵制的风潮。“据统计，仅江苏省就发生了抵制乡镇自治的恶性事件37起，或捣毁自治公所，或破坏学堂，或殴打自治职员等。”[28]总的来看，自晚清政府倡导推行地方自治以后，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几希矣。”[29]（p184）于是，袁世凯执政后，立即宣布取消省、县两级的地方自治，且在农村地区实行区、村二级制。此时的“区”是县以下的最低一级行政单位，区下设为“村”，主要职责是协助区政权处理行政、司法、监察与福利等事宜，“企图把清末地方绅士领导下的非正式组织官僚化、正规化，并以此来巩固县级政权。”[30]（p43-150）可见，清末推行的“乡镇自治”实质是统治者进一步强化了对乡村社会的控制，并由此造成了国家行政权向乡村社会逐渐延伸。

执政以后，首次提出了“以党治国、以党建国”的现代政治理念，并仿照苏俄体制模式建立起一套党、政、军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治。国民党在中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和乡镇分部，与省、县、区、乡等行政系统相对应，从而形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”[31]。而在广大农村地区，国民党“实行的保甲制度与以往历代尤其是明清两代并没有多少不同，都是通过保甲连坐的办法强化对乡村社会的控制。”[32]（p67）此外，还规定：“保甲长都是本党的忠实的党员。”[33]（p612）“每一保甲长均能兼政治警察之任务，并能域导所属人民，一致防制异党之活动。”[34]（p98-99）此时的保甲长完全被警察化和特务化。总的看来，“1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。……而实际上自治团体并无权力。”[22]（p56）正如有的学者提出，民国时期的“乡是一个暧昧的单位——百户以上村者为乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者为镇。1941年之前，乡级机关没有列入县政府的预算中，也没有自己的收入。它们只在名义上存在，和过去的邻闾制度一样。真正重要的行政单位是区和村。”[35]（p297）但由此而来却造成了极其深远的负面影响，“一是，政权的‘组织成本’成倍增长，官僚机构和官僚队伍急剧膨胀；二是，政治系统的运作方式发生改变，党政双重衙门之间的互动格局有别于传统单一官僚机构的运作，其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝制到党治，由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征，亦可谓是中国政治制度史上‘千年未有之变局’。”[31]“据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员为2622人，地方官为13007人，武官为7464人，共计约为23000人。而当时全国人口已突破4亿人，平均每名正式官员需治理17000余人。……中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万名乡绅共同组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。”[31](p574—587)但是，“据1942年的粗略估计，国民党仅区一级干部约需164612人，乡镇一级干部约需686721人，保甲干部约需12140908人，共计12992241人。”[31](p574-587)它远远超出了传统中国农业社会的农民经济承受能力。因此，这种恶性膨胀的无组织力量造成了大量的农民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化”（即国家对乡村社会的控制能力低于其对农民群众的榨取能力）[22](p50-52)，最终也吞噬了国民党基层政权的基础。

三、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权

中国共产党最早在农村建立起来的基层政权组织是农民协会。同志曾经指出：“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主，是几千年专制政治的基础，是帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力，乃是国民革命的真正目标。”[36](p15)因此，农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势，简直是急风暴雨，顺之者存，违之者灭。其结果，把几千年封建地主的特权，打得个落花流水。地主的体面威风，扫地以尽。地主权力既倒，农会便成了惟一的权力机关，真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。”[36](p16)但中国共产党建立的农村基层政权组织是“苏维埃”，当时还是“无产阶级领导之下的工农民权独裁制性质的政权。”[37](p312-374)1931年11月，《中华苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定：“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众的”，其所实行的是“议行合一制”。所谓“议行合一制”，是根据马克思设想的巴黎公社的政权组织形式，“由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力，国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。也就是说，国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分享它所拥有的独特的权力，不受它们的制约，只对人民负责，并接受人民的监督。”[38]（p439）恩格斯后来进一步提出了，“省、县和市镇通过普选制选出的官员实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。”[39]（p414）以此防治“拥有固定职位或享有年金”的职业化官僚只对上级负责而背弃人民群众的利益的官僚主义行为。正如列宁所指出的，“官僚是专干行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层。”[40]（p103）所以，法国大革命取得胜利后，“从中央到地方的国家机关都由选民选举产生，或者受选民机关的严格监督。每个郡、县、乡及市镇享有高度自治，中央政府并不派出代表其权力的官吏。……这样，法国革命就废除了自上而下任命官吏的官僚制度，代之民主选举制。”[41]

于是，到了抗日战争时期，《陕甘宁边区宪法原则》和《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关，采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位。发扬民主政治，健全民主集中制，增强人民的自治能力。”[42]（p59）此时的乡（市）代表会为直接执行政务机关，并由它产生政府委员会，在代表会闭会期间行使其职权；乡市长定期向参议会报告工作。乡（市）政府除乡（市）长1人外，其他人员均不脱产，下设优待救济、文化促进、经济建设、锄奸、卫生保育、人民仲裁等委员会，各委员会由3～5人组成，成员由政府聘任。乡（或市）政府之下为“行政村”，一般不设专门的行政机构，只设村民委员会主任1人。行政村之下为自然村，设村长1人。村主任或村长均由选民大会选举产生，一切事情均由村民大会讨论处理。乡（市）政府的主要职能是：“组织群众开垦荒地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动；保育儿童，禁止对于儿童的虐待；抚恤老弱孤寡，救济难民，不使流离失所；发展民众教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平等。”[42]（p32-33）为了避免党对基层政权组织和其他群众性团体组织的“包办代替”，中共中央政治局于1942年9月通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，“一方面强调党的领导的一元化，规定党的各级委员会为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导；另一方面要求严格执行民主集中制，同时注意防止和纠正党委包办政权、民众团体工作的现象。”[43]（p32-33）为此，陕甘宁边区人民政府实行“三三制”，即在各级政权机关的工作人员中，实行共产党员、非党左派进步人士和中间派人士各占三分之一的政权制度，以便发挥权力制衡的作用。不过，这一时期，“在党与政权的关系上，由于中共强调党的一元化领导，民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地发展的各个时期都不同程度地存在。这对建国后中国政治体制中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象，产生过较大的影响。”[44]（p789）

解放战争时期，中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、区、乡镇6个行政层级，其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机构，“乡镇”为地方基层政权组织。截止1948年底，各大解放区已普遍建立起了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以及开明士绅等一切民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议，作为乡镇基层的正式权力机关，由它选举产生乡镇长、副乡镇长各1人，政务委员5～9人，共同组成行政委员会和乡人民政府，此时的乡镇基层政权仍然实行“议行合一制”。甚至有学者提出，“迄今为止，我国各级地方政权的基本组织形式和组织活动原则，仍然是实行‘议行合一制’。”[45]同时，中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建立，逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。这在中国历史上是前所未有的政治制度创新。然而，“中国是在农业社会的传统因子基本保留的状态下进入现代工业社会的。”[2]（p213）因此，“现代政治体制的确立和规范，不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等等，而且有待于社会经济的进一步发展，不可能一蹴而就。”[20]

所以，“从1951年到1958年的化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46]（p49）与以往不同的是，中国共产党对乡村社会的政治整合，“首先是从农村土地关系的改革开始，进而对乡村社会权力进行重组，将国家政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起严格的支配体系，从而将农民完全整合到国家政治体系之中。”[20]1950年12月，中央人民政府政务院颁布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》规定：“乡（行政村）的政权组织形式为人民代表会议和人民政府委员会。乡人民代表会议的代表由本乡人民选举产生，任期为1年，由乡人民代表大会选举产生主席、副主席，负责主持会议和联系代表，协助乡人民政府进行下届人民代表会议的筹备工作。乡人民代表会议选举产生乡长、副乡长及人民政府委员会委员。乡长主持乡人民政府委员会会议，负责全乡工作，副乡长协助乡长工作，下设各种经常性或临时性的工作委员会。”截止1952年底，全国共建立了28万个乡（镇）、行政村人民政府组织。这一时期，农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关。其经费来源主要依靠会员交纳的会费和当地人民政府的补助，需用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，均享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。”[47]正如亨廷顿所指出的，“像中国这样的国家要进行，在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事，即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令只是官样文章。因此，农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。”[48]（p364-365）但是，“随着的基本完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。”[27]（p231）

1954年9月，中华人民共和国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布，为乡镇基层政权建设提供了法律依据。乡（民族乡、镇）成为县以下惟一的基层政权组织，原来的“区”一律改为县的派出机构，撤消了村级行政建制。乡镇按自然区域划分为村民委员会和村民小组，党在农村的基层组织体系也作了相应的调整。1956年9月，党的“八大”规定：“乡、民族乡、镇和农业生产合作社和街道办事处等，有正式党员3人以上的都应成立党的基层组织，可按党员人数多少建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会。同时，建立与同级党组织相对应的共青团、妇联、民兵等群众性团体组织。”截止1957年底，除台湾和西藏的昌都地区外，全国共建立了120753个乡镇，其中乡117081个，镇3672个[50]。从此，“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化，昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫雇农，一夜之间成了农村中的主人，而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却在一夜之间变得威风扫地，落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层。”[51]（p86）

但是，“事实上，任何政权管理都是需要成本的，且成本极不稳定。‘官’字下面的两个‘口’，就意味着不仅维持政府运行需要成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往为权力的公共形式所遮盖。”[2]（p220）因此，建国初期是“国家机器急速膨胀的时期，国家工作人员大量增加。这不仅有巩固新生政权的需要，更有国家职能扩大方面的原因。”[49]（p250）譬如，“新中国刚刚诞生时，政务院只设置35个工作部门，但到1956年底已增加到81个，工作人员也随之增加到5万人。”[52]（p30-31）当时，中央委员会以下党组织结构大致情况是：包括6个地方局，28个省（自治区、直辖市）委员会，258个专区委员会，2200个县或相应级别的委员会，28万多个乡镇基层委员会和100多万个村党支部。此外，还有与党组织平行运作的人大、政府、群团组织，由此形成了一支自上而下分别自成体系、垂直控制的庞大“国家机器”。据有关专家估计，“大约有900万人依靠政府配给和工资生活，其中包括一小部分留用的国民党军政人员。政府仍然不得不靠发行纸币来应付高达75%的预算赤字。”[1]（p599）于是，从1957年起，中国撤消6大行政区，确立了省、县、乡三级地方行政体制，把国务院机构由81个减少到60个，全国共分流党政干部30万人左右，其中20万人下放到农村，10万人到工厂工作[52]（p170）。

总之，“从20世纪的乡村政治的百年史看，国家政权下沉是一条主线。这对于整合离散的乡村社会无疑是有意义的。……尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。”[2]（p220）

四、“政社合一”体制的建立与瓦解

“政社合一”的体制，实际上包括了三层含义：（1）从理论上看，它是农村基层社会单位与基层政权单位合二为一，即“农村是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”[53]（p541）（2）从实践上看，它是农村基层生产单位与基层政权单位合二为一，即“发展的主要基础是我国农业生产全面的不断的跃进和5亿农民愈来愈高的政治觉悟。”[53]（p537-538）于是，“从1958年夏季开始，只经过了几个月时间，全国74万多个农业生产合作社，就已经在广大农民的热烈要求的基础上，改组成了26000多个。参加公社的有1.2亿多农户，占全国各民族农户总数的99%以上。”[54]（p798）这是当代中国乃至世界历史上的一大“奇迹”。（3）从组织形式看，它是乡、社合二为一，即乡镇党委变成了公社党委，乡镇人民政府变成了公社管理委员会，即“共产党塑造公社，支配和领导着公社。”[55]（p237）从此，变成了“工、农、商、学、兵、党、政、军、民、企”融为一体的独立王国。正如美国学者费正清教授所言，“社会主义改造在中国人民头上加了一套官僚机器。……国民党只建立起一个徒有其表的小王朝，中国共产党却把它的权威渗入了每一支稻穗。”[1]（p622-628）但在当时，“它是一种适合中国特点的制度模式，公社似乎展示了一条新的现代化道路，一条能避免资本主义弊端、改造传统小农、‘使全体农村人民共同富裕起来’的中国式现代化道路。”[55]（p4）有的学者提出了，“体制无疑是中国近代以来最为有效的针对农村社会的治理方式。首先，它摧毁了乡村社会旧的经纪体制（包括传统的保护型经纪），国家完成了基层社会的官僚化和合理化，国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会，乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国家政权的基层组织完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除。应该说这是时期‘国家政权建设’的一项重大成就。其次，它成功地保证了农村社会的稳定，确实使农村社会和农民得到了一定程度的‘实惠’。广大农民得到了近百年来没有过的安定的生活环境，医疗条件从无到有，教育初步普及。”[20]当然，大多学者对制度始终持一种批评的态度，认为它是一种“资源汲取型”和“全能型”的政府，即“从1952年到1990年，农业为工业化贡献了11594.14亿元，占到整个国家基本建设总投资的27.2%，其中有13.2%来自于农业税，75.1%来自于“剪刀差”，11.7%来自于金融储蓄。”[56]不管怎么说，作为一个时代的象征，是无法回避的，是不能忘记的。

现在回过头来看，“领袖的主观意志等等外部因素不足以全面理解公社，自然村落的自然演化也生长不出标准化的公社制度。惟有把二者结合起来，才能把握公社的脉搏。”[55]（p5）首先，体制“本质上是一种替代传统村落的社会制度。”[55]（p8）如在1958年，全国几乎在一夜间建立了26576个和265万多个公共食堂、475万多个托儿所、幼儿园，10万多个幸福院，1052个民兵师，24525个民兵团，民兵总人数达到4905.7万人，亿万农民群众普遍实现了组织军事化、行动战斗化和生产生活集体化[57]（p51）。这在中国历史上是绝无仅有的一场规模空前、影响深远、暴风骤雨式的巨大社会变革，农民世代沿袭的生产、生活方式全部打乱了。若按当时全国1.2亿多个农户、5亿多农民人口计算，平均每个公社的规模约为4615户、接近2万人。这样，中国农民对未来的新生活既感到憧憬和向往，又感到恐慌和无所适从。尤其是“1959年的死亡人数比在正常情况下增加了2500万人甚至更多。这些人都是管理不善的牺牲品。”[1]（p618）可见，制度的强制输入与其接受对象的适应性、亲和力恰恰成反比。因此，从1962年开始，中共高层决策者不得不向传统的村落居民让步，正式确立了“三级所有，队为基础”的基本经济制度，并把公社的数量由原来的26576个增加到74771个。直到1982年底，全国为54352个，生产大队为719438个，生产队为597.7万个[58]（p366）。

其次，体制具有整体性和综合性的特征，它既拥有党、政、军、群团、企事业单位等众多组织系统，又兼管经济、政治、文化、社会等各项事业，即“拥有包括军事和安全在内的贸易、金融、税收、会计、统计和计划等地方政府职能。”[1]（p617）也就是说，在一定意义上，它是一种特殊形式的“公共服务型”基层政权组织。正如同志早在1919年所提出的“新村”构想，即“合者之新家庭，即可创造一种新社会。新社会之种类不可尽举，举其著者：公共育儿院，公共赡养院，公共学校，公共图书馆，公共银行，公共农场，公共工作厂，公共消费社，公共剧院，公共病院，公园，博物馆，自治会。合此等之新学校、新社会，而为一‘新村’。”[59]（p446）正因为这样，“以前由多为当地大户人家出身的举人秀才（这些人观念保守，但欺压乡里，很有权势）发起修庙、修桥、办学和赈济之类的活动，现在则变成了合作社或集体农场的领导（经常是由党组织委任的当地积极分子）带头植树造林、治理水土流失、照顾孤老、改善地方医疗条件、引进水泵或新式犁具乃至组织扫盲活动等等。”[1]（p610-611）因此，时期，“地方政府利用政府的管理力量，广泛组织民众开展了大规模的农田水利设施改造与兴建，填补了旧中国水利设施建设的两个空白：一是兼防洪、灌溉、养殖等多项功能为一体的大中型水库的修建；二是提水工程的兴修和提水机械的广泛使用。这段时期，农田水利设施兴建的力度是非常大的，20世纪末的中国农村运作的水利设施基本上都是这一时期修建的。”[60](p170)所以，对于制度的绩效评价，“我们一方面要看到它确实起到了保证国家为工业化提取农业剩余和禁止农民流动的作用；另一方面还应该看到，在此期间，农村基层政府也确实在农村实现了与整个国家极端的‘政府主导型’发展模式相匹配的政府职能，即担负了在农村大规模、全面快速推进农村现代化和提供公共物品的作用，例如在农村普及中小学教育和扫盲、发展医疗卫生事业，兴修道路和水利，为农民提供低水平的社会保障等等。”[61]正如一些外国学者所提出的，“它单靠人力就使中国的面貌大为改观，全国建起了上万座水库、几千座小型水电站、几百英里的铁路线，在大江大河上建起了一座座桥梁，开拓隧道，修筑马路，开发了更多的矿藏，灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

再次，从时期的行政管理成本分析，表面看它的确拥有一支特别庞大的农村基层管理干部队伍，但进一步分析体制“只是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。”[51](p200)譬如，“截止1978年底，全国农村共有6.5万多个，国家干部约为150万人左右；生产大队有70万多个，拥有半脱产性质的农民干部600万人左右；生产队有600万多个，拥有不脱产性质的农民干部3500万人左右。这三项合计约为4250万人，几乎相当于一个欧洲国家的总人口。但其行政经费支出只占全国的5%左右。”[62](p161)因此，从的“事权”看，可谓“无所不能、无所不管”。尤其是它的“政治权力渗透到农民家庭中，家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等，都受到公社规范的制约。”[55](p377)但从的“财权”看，由于公社一级不设财政、且没有自行征收税费的权力，因而其人员编制、行政经费支出等都受到了县级财政实行“统收统支”的严格限制。所以，时期，无论是“国家干部”的数量，还是行政经费的支出，都不可能出现任意扩张的现象。而对于生产大队和生产队的“农民干部”来说，“不论男女老少，不论干部和社员，一律同工同酬”[53](p550)。因此，他们的政治身份并没有改变成为国家干部，也没有列入地方政府的行政序列。同时，农村生产大队的半脱产干部人员编制、任免、经费支出等均由公社党委（后改为革委）掌控，且其工分补助标准须经过社员大会民主讨论，所以也基本不会发生加重农民负担的现象。更何况，“是一个特别强调原则的时代，其核心是要求人们不折不扣地服从上级的路线、方针和政策，按照党的教导办事。”[53](p435)但到的后期，“集体单位的管理者逐渐成了‘官老爷’，他们不再那么热心于体力劳动，而是更接近于一个‘上等人’阶级。热衷于为个人和家庭谋取私利的投机分子重新开始出现。他们拉关系寻求特权，为自己取得更好的教育机会，不断增加私人财富。……这样就使普通农民的解放非但没有消除人们对特权地位的追求，反而促成了许多人对权力的向往。”[1](p628)特别是“农村集体经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中，其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外，其余都掌握在集体手中，农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了。”[61]为此，同志一方面不断地进行干部精简运动，“如在1962年至1964年共精简82万人（其中国家机关1万人，地方政府机关81万人），使全国党政机关干部人数由原来的268万人下降到186万人，精简幅度达到了30.5%”[63](p93)；另一方面则规定：“各级的干部，都必须认真执行‘党政干部三大纪律、八项注意’。公社干部参加集体劳动全年不少于60天，生产大队干部参加集体劳动全年不少于120天，生产队干部误工补贴工分一般应该控制在生产队工分总数的1%以内。”[53](p815-816)这样，时期的农村基层干部，既不同于传统中国乡里制度下的“经纪人”特性，也不同于改革开放后所出现的“自利性”和“掠夺性”的乡村干部形象。总体而言，这是一支建国后由我们党经过多年政治思想教育而成长起来的“新生代政治精英”，是农村建设社会主义的“中坚力量”，是最可宝贵的“乡村社会政治资源”。这些人在时期作为“国家政府代言人”和“基层权威象征”，整整影响了几亿农民群众，并且在农村改革初期发挥了“承上启下”的重要作用。因此，“虽然他们中间的大多数人现在退出了乡村政治舞台，但最起码也应该得到国家政府给予一定的最低生活保障。”[62](p164)

最后，根据我以往研究所得出的结论，制度的终结主要是由于我国城乡二元体制长期固化和农地平分机制等原因所造成的。“从内部看，‘村社集体成员权’产生出了农地平分机制，直接刺激农村人口的快速增长；反过来，农民人口过快增长又降低了人地比率。其结果是出现了高强度劳动投入和过密型种植模式下的农地报酬递减、边际收益率为零（甚至为负数）的极端现象，由此造成了以生产队农业生产为主要收入来源的农村集体经济基础发生危机，最终导致了制度的解体。”[64]譬如，“从1952年到1978年，全国农村总人口增加了3亿多人，而人均耕地面积却由2.82亩减少到1.51亩。”[65](p270)因此，“1976年全国粮食平均亩产为251千克，一个农村劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右。人均占有粮食只有307千克，和1956年一样多。每个农业人口提供的商品粮只有70千克。”[66](p823)直到十一届三中全会前，“中国11亿人口中有8亿农民长年搞饭吃，但国家每年仍需要进口大批的粮食和棉花来弥补缺口。1978年全国农业人口平均每人全年的收入只有70多元，有近1/4的生产队社员收入在50元以下，平均每个生产大队的集体积累还不到1万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。”[67](p832)总之，“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的。”[51](p508)