政府信息建设行政管理

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[摘要]政府信息能力是政府应用信息技术实现政府职能的一种执政能力，是执政能力的重要组成部分。政府信息能力可以划分为政府信息资源管理能力、政府信息应用能力、政府信息服务能力、政府信息革新能力等四个方面。政府信息能力建设是执政能力建设的重要方面，电子政务建设是政府信息能力建设的有效途径。

[关键词]政府信息能力；执政能力；电子政务

一、政府信息能力的内涵

何谓信息能力?1974年美国信息产业协会(IIA)主席PaulZurkowski首次提出信息能力这一概念。他认为“所有经过训练的在工作中善于运用信息资源的人称为具有信息能力的人，他们知道利用多种信息工具及主要信息资源使问题得到信息解答的技术和技能。”美国图书馆协会于1989年在信息能力总统委员会的报告中指出：一个人要具有信息能力，就必须具有认识到何时需要信息和查寻、评估和有效利用所需信息的能力，而那些真正具有信息能力的人是知道如何学习的。

国内学者大多认为，信息能力就是各社会主体在信息活动的各个阶段中所表现出来的能力的综合。也有人认为信息能力或信息素质就是人们获取、评价和使用信息资源的能力。同时，徐仕敏还提出社会信息能力的概念。他认为，社会信息能力就是一定范围内所有个体和组织的信息能力的集合，社会信息能力的层次结构包括：个人信息能力、社会信息系统能力、政府信息能力；社会信息能力的要素结构包括：信息知识能力、信息编码能力、信息整合能力、信息再生能力。

那么，什么是政府信息能力?政府信息能力的内涵是什么呢?笔者认为，政府信息能力是政府应用信息技术实现政府职能的一种执政能力，是执政能力的重要组成部分。具体来说，政府信息能力的内涵有以下3个方面：(1)政府信息能力的本质是执政能力，在我国集中体现于党的执政能力。(2)政府信息能力是政府信息活动中开发、管理、加工、应用信息的能力的综合。(3)政府信息能力是政府应用信息技术的能力，是政府在政府管理过程中充分应用信息技术，改进政府管理效率，改善政府决策水平，提高政府服务质量的能力的综合。

二、政府信息能力的构成模型

政府信息活动一般包括4个方面的内容：政府应用信息技术实现政府信息的采集、加工、存储、传递活动，我们称之为政府信息资源管理过程；政府应用信息技术实现政府社会管理、经济调节等管理职能的活动，我们称之为政府信息应用过程；政府应用信息技术实现政府公共服务职能的活动，我们称之为政府信息服务过程；政府应用信息技术进行自我革新的活动，我们称之为政府信息革新过程。可见，根据政府信息能力在政府信息活动中的不同表现，可以将政府信息能力划分为政府信息资源管理能力(GIMA)、政府信息应用能力(GIAA)、政府信息服务能力(GISA)、政府信息革新能力(GIRA)。用一个函数模型可表示为：政府信息能力GIA=F(GIMA，GIAA，GISA，GIRA)。这个函数模型表明：(1)政府信息能力是政府信息资源管理能力(GIMA)、政府信息应用能力(GIAA)、政府信息服务能力(GISA)、政府信息革新能力(GIRA)4种能力的集成，是一种综合能力。(2)政府信资源管理能力(GIMA)是政府信息能力的基本内容，是实现其他3种能力的基础。(3)政府信息应用能力(GIAA)、政府信息服务能力(GISA)是政府信息能力的最终体现。(4)政府信息革新能力(GIRA)是政府信息能力不断得到改造和提升的保障。

政府信息资源管理能力。“信息资源管理是指组织为达到预期的目的，运用各种手段，对信息的生产、流通、分配、使用等全过程的信息设备、人员、资金等诸要素的综合管理。各个机构在实现其目标时，除了购置和利用一般人力、物力、财力资源外，还必须计划、管理和控制信息资源，对职能不同但目标都是为了满足机构信息需求的活动进行协调和统合。概而言之，信息资源管理就是利用全部信息资源实现自己的战略目标。”可见，一般认为，信息资源管理是对信息、信息设备、信息人员等的综合管理。政府信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府各项业务活动有影响的信息的统称。这种定义把政府信息资源看成是政府数据或信息内容。一般来说，信息资源有狭义和广义两种理解。狭义的信息资源是指信息内容本身；广义信息资源是指信息及相关要素的集合。本文提到的政府信息资源泛指广义的信息资源。可见，政府信息资源管理能力主要是指对政府信息内容及信息相关要素实施有效管理和有效利用的能力。政府信息资源管理能力主要体现在以下4个方面：(1)政府信息需求分析能力。信息需求分析是信息资源管理的基础，也是信息系统建设的出发点，是达到信息资源建设和管理目标的关键。信息需求分析的核心就是弄清楚处在不同管理层次的政府管理人员对信息的具体需求，以及社会、企业和公民等顾客对政府信息的需求。这样，就可保证最终提供给用户的信息和信息系统是他们所需要的。(2)政府信息内容管理能力。其主要是指对政府数据实施采集、加工、存储、检索、更新的综合能力。政府信息内容管理的核心是确保政府全部数据的完整性、准确性、实时性和可访问性。(3)政府信息资源共享能力。政府信息资源共享是国家权力机关与政府之间、政府各职能部门之间、政府与社会之间、政府与企业之间、政府与公民之间共同使用政府信息资源的一种机制。要实现政府信息资源共享，就必须实现政府信息资源的统一规划、统一开发、统一管理、共同使用。政府信息资源共享可以有两种理解：一种是狭义的理解，即政府信息内容的共享；一种是广义的理解，即除信息内容外，包括网络基础设施、信息系统、信息人才在内的全面的共享。笔者认为，在实践中应推进广义的政府信息资源共享，这样，可以有效地节省政府信息化所需要的人力、物力。政府信息资源共享水平是政府信息资源管理能力的重要体现。(4)信息基础设施的运行维护能力。其主要是指政府确保信息基础设施正常安全运行的能力。信息基础设施主要包括网络基础设施、信息系统、其他相关设备和系统软件等。其中，信息安全防护能力是其核心内容，信息安全防护重点是保护基础网络和重要信息系统的安全。

政府信息应用能力。政府信息应用能力是政府应用信息技术实现政府管理职能的能力。政府的管理职能主要是经济调节、市场监管、社会管理3个方面，信息技术能有效提高和完善政府这3个方面的管理能力。政府信息应用能力主要体现在以下4个方面：(1)信息战略规划能力。随着信息技术的广泛使用，各种原来的实体组织将变成虚拟组织，政府也将由传统政府向电子政府逐渐转变。支撑各种虚拟组织运转的主体是各种各样的信息系统，电子政府同样要通过建立各种各样的信息系统来实现政府管理目标。具有战略性的规划是信息系统工程实施的起点，也是信息系统工程的基础。政府信息战略规划的目的就是发现和评估政府的信息需求，并在评估信息需求的基础上，建立这些信息需求的信息结构，进而建立支持相应信息结构的业务系统结构，并确立支持业务系统所必需的技术结构。可见，政府信息战略规划能力是政府信息应用能力的基础，是政府在信息时代所必须具有的能力。政府战略信息规划必须支持政府的战略目标，要能满足政府各个管理层次的需求，应该保证信息的一致性、共享性，应该能适应公共组织和管理体制变革，应符合信息技术发展的方向。(2)政府信息决策能力。信息技术的广泛使用，使得政府的决策模式逐渐向信息决策转变。信息决策的本质是充分应用专业技术知识和信息技术实现决策过程专业化、规范化、程序化、智能化。政府信息决策能力就是政府应用信息和知识，实现决策科学化、民主化的能力。政府信息决策的内涵包括2个方面：充分应用专业技术知识和信息技术实现决策的可重现性和可重复性；决策中充分考虑公民偏好，实现决策的民主化。(3)政府信息协作能力。互联网的基本功能之一就是协同办公。信息技术尤其是网络技术的广泛使用，传统的“层级”的组织机构逐渐被改变，“扁平”式的组织机构正在形成，横向的业务合作越来越增强。信息时代是一个协同工作的时代，政府的信息协作能力是政府信息应用能力的重要方面，也是执政能力的重要体现。政府信息协作能力主要包括不同机构间的任务的协作、信息资源组成部分间的合作、信息系统间的合作、信息系统的技术元件间的协作等内容。(4)政府知识管理能力。随着信息社会的发展和完善，信息资源将极大丰富，政府面l临的问题不再是生产和处理更多的信息，而是如何从浩瀚的信息中提炼出政府和顾客所需要的知识，知识管理将成为组织的核心任务。政府知识管理能力就是政府组织积累知识、传递和共享知识、更新和应用知识的综合能力。政府知识管理的主要任务和目标是：发掘政府固有知识，引导政府知识更新；挖掘政府隐性知识，实现政府知识共享；传递和应用政府知识，实现政府管理目标。

政府信息服务能力。政府信息服务能力是指政府应用信息技术实现对社会、企业和公民提供网上在线办事等公共服务的能力。在落实科学发展观和全面建设小康社会的新形势下，强化政府公共服务职能是政府职能转变的重要内容，建设公共服务型政府是我国深化行政管理体制改革的目标。公共服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特征的政府行政模式。它以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式。在信息社会里，社会对公共服务的需求会发生很大的变化，信息服务成为公共服务的主要需求。在信息社会里，为顾客提供信息服务是公共服务型政府的主要任务，提高政府信息服务能力是提高政府公共服务能力的关键。政府信息服务能力主要体现在2个方面：(1)政府信息支持能力。政府信息支持能力是政府通过各种手段为市民和企业提供有用信息的能力。信息时代里，信息是市民和企业不可或缺的资源，信息是一种重要的公共产品，政府为市民和企业提供他们需要的信息是政府的重要服务职能。(2)政府在线服务能力。政府在线服务能力是政府通过互联网为市民和企业提供远程办事服务的能力。互联网技术可打破时空的限制，能让人们在一个虚拟的环境里进行沟通和交流。政府如何应用现代信息和通信技术，将各种办事服务和审批服务通过网络技术进行集成，在互联网上全方位地向社会提供优质、规范、透明的服务，是政府信息能力建设的重点内容之一。政府信息服务的具体内容包括：政府为企业提供的电子采购与招标服务、电子税务服务、电子证照办理服务、信息咨询服务等服务，政府为市民提供的教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、社区信息服务等。

政府信息革新能力。政府信息革新能力就是政府在信息技术条件下，政府通过治理模式、管理思想、组织结构、管理方式、管理策略等的转变，让政府管理体制适应信息时展要求的自我革新能力。“信息技术与社会互动的事实表明，数字化技术正以其细致而缜密的渗透和磅礴的气势，给城市政府管理科学化和现代化提供强有力的技术支持，而且通过促进经济转型和社会结构的演化，将对城市政府管理模型、权能结构和行政理念产生巨大而深刻的影响，从而掀起城市政府管理史上的第三次革命。”可见，信息技术和信息化正在引起世界经济和社会的巨大变革，其对传统的政府管理模式能造成巨大的冲击。政府如何应对这种冲击，如何适应信息技术带来的革命性变化，将是政府信息能力面临的直接考验。政府如何通过自身的持续变革来适应快速变化的形势，是政府信息革新能力建设的重点。政府信息革新能力主要包括政府学习和应用各种新技术、新思潮以及引领自身和社会变革的能力。

三、发展电子政务，推进政府信息能力建设

政府信息能力内涵丰富，其内容随着时展不断地变化和翻新。政府信息能力是执政能力的重要内容，是信息时代执政能力建设的重要方面。建设和提高政府信息能力是政府在信息时代所面临的迫切任务。但如何提高和改善政府信息能力呢?笔者认为，政府信息能力主要取决于4个要素：政府公务人员、政府信息资源、政府信息系统、信息技术。政府公务人员的信息技术水平和信息技术的发展是政府信息能力的基础。在某种意义上，政府信息能力也可以看成是政府公务人员信息能力的综合体现。所以，政府公务人员要熟练掌握信息技术知识和信息技术应用技能，不然政府信息能力就无从谈起。当然，政府信息能力是一种信息技术的应用能力，信息技术的发展和成熟是政府信息能力的又一必要条件。但政府信息资源和政府信息系统是政府信息能力的2个关键点，政府信息系统是政府信息能力的骨架，政府信息资源是政府信息能力的血和肉。没有政府信息资源和政府信息系统，政府信息能力就成为空中楼阁。所以，政府信息资源建设和政府信息系统建设是政府信息能力建设的主要内容，而政府信息化和电子政务建设是政府信息资源建设和政府信息系统建设的唯一途径。

电子政务建设是推动政府信息化的关键所在，能有效提高政府信息资源管理能力、政府信息应用能力、政府信息服务能力和政府信息革新能力。在一定条件下，电子政务建设就是政府信息能力建设。政府信息资源建设是电子政务建设的核心内容和任务，电子政务建设无疑会提高政府信息资源管理能力。电子政务的建设任务主要有以下4个方面：政府间的电子政务G2G(GovernmenttoGovernment)、政府与企业间的电子政务G2B(GovernmenttoBusiness)、政府与居民间的电子政务G2C(GovernmenttoCitizens)、提高政府内部效率和有效性IEE(InternalEl-ficieneyandEffectiveness)。G2G和IEE可提高政府信息应用能力。面向知识处理的电子政务和面向决策支持的电子政务的建设可直接提高政府知识管理能力、政府信息决策能力。

G2B和G2C可提高政府信息服务能力。政府服务能力集中体现在政府能否为顾客提供方便、快捷、优质、全面的公共服务。但在传统社会里，由于时空不统一、信息不对称，政府很难在服务提供之前，有效、准确地了解“消费者”的需求偏好、需求量、需求的服务提供方式等，政府也就难以主动改善服务质量，政府的公共服务能力也难以有效提高。但在信息社会里，随着信息技术的产生和普遍应用，特别是电子政务的全面实施，政府与社会公众能够进行有效、及时、直接的沟通，而且社会公众也能够直接或间接地参与政府服务的决策和提供，不仅解决了原来较为严重的回应度、信用度缺乏等问题，而且使社会公众对政府服务更加有信心，更加相信政府能够提供可靠的、稳定的、高质量的服务。可见，电子政务建设可以全面提高政府服务质量，是政府提高信息服务能力的有效途径。

提高政府信息能力对电子政务建设提出了新的要求：(1)电子党务应成为当前电子政务建设的重点内容之一。电子党务建设是信息化时代党的业务工作发展的必然趋势，是提高党的执政能力和决策水平的一项重要工程，是科学执政和民主执政的基础和保障。电子党务的建设一开始就要按照“总体设计、标准统一”的原则进行建设，注重与政府信息系统的整合，为党的决策提供有力的信息支持。(2)面向知识处理的电子政务应成为电子政务建设的新目标和新方向。面向知识处理的电子政务的主要目标是在政府信息支撑环境的基础上利用知识管理技术提高政府的决策能力，建立基于网络的分布式政府结构，并通过分布式的“一站式政府”服务中心提供跨部门的政府业务服务。(3)面向政府决策支持应成为电子政务建设的主要目标和功能之一。科学执政和民主执政要求电子政务的建设首先要面向政府部门的决策支持以提高政府部门决策的准确性和科学性，使政府能为整个国民经济和社会的发展提供科学的规划和宏观调控。(4)建立跨平台、跨体系、跨区域的互联互通和共享的政府信息资源库作为电子政务建设的核心，在基础上强化电子政务的顶层设计，推动跨部门、跨系统的协同应用。(5)加大政府上网工作的力度，完善和健全对政府顾客的在线服务，积极推进公共服务。(6)推动电子民主建设，保证政府决策过程中能广泛听取民意、集中民智，不断落实和推进民主执政。

四、结语

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：执政能力建设是我们党执政后的一项根本建设。政府信息能力是执政能力建设的重要思路，是信息社会对执政能力建设的根本要求。电子政务建设是政府信息能力建设和执政能力建设的有效途径，是落实“科学执政、民主执政”的关键。

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