乡镇政府改革行政管理

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一、农村劳动力的乡城转移与农民增收尽管有学者对通过促进农村劳动力的乡城转移增加农民收入持否定态度（如雷晓宁，2003），但学术界几乎一致认为，增加农民收入和解决三农问题的关键之一是彻底废除城乡壁垒，促进农村剩余劳动力向城市转移，林毅夫教授在前文中也提出了这一主张。但在笔者看来，农村劳动力的乡城转移对增加农民收入的贡献十分有限。第一，有进城愿望的农民基本上都进了城。笔者2003年2、3月在国家级贫困县湖北省阳新县和孝昌县及经济较为发达的随州市和仙桃市的10多个村进行的调查表明，青壮年劳动力几乎都在城市务工，留在农村的只有那些在城市不具备生存竞争能力的老人、妇女和孩子，致使每个村都有大片被撂荒的土地，农村经济正失去应有的活力，传统文化也在一去不复返地渐渐消失。第二，现在，对农村劳动力进城就业已经没有实质性的限制，户口等制度性障碍的限制作用也已经很小。最近几年，包括石家庄、长沙在内的一些大中城市对户口进行了实质性松动。石家庄市放开户籍管制之后，并没有引起太大的反响，没有出现预料的申请户口的农民蜂拥而至的情景。对大多数进城农民来说，城市户口带来的主要、甚至唯一好处是子女念书。但事实上，户口所带来的念书方面的好处也已经很小。众所周知，我国的基础教育主要是附属单位制。即使有城市户口，但如果父母不在某个单位就职，其子女要想在这家附属学校就读，和没有户口一样，仍要交高额费用。此外，有的大城市，如北京对外来农民工的子女就学也开始实行较为平等的政策。笔者（彭代彦，2003a,b）利用1995年人口普查数据进行的计量分析表明，城市对外来人口采取的各种“证”、“卡”限制对进入城市从事自营性服务性行业的农村劳动力的乡城转移没有显著的限制作用，只对那些主要在企事业单位就业、与当地劳动力存在着岗位竞争的来自外省农村的劳动力的流入具有显著的限制作用。随着国务院2003年初颁布的有关做好农民进城务工就业管理和服务工作通知的落实，各种“证”、“卡”将被彻底取消，对进城劳动力将实行暂住证一证管理，进城农民工将可以自由择业，用人单位也将拥有完全的用人自主权。第三，城市中进一步容纳农村劳动力的潜力有限。现在，除教师、机关干部等少数几个工种外，城市里的几乎每一个行业和部门都有不具有城市户口的农民就业。罗斯基和米德（1997）估计我国有1亿农业劳动力在农村建筑、城市拆迁、零散的城市建筑、交通运输业和饮食等服务业就业。许多大中城市的近郊区都有集中居住着来自同一地区的农民的“某某村”。在我生活的城市，持外地口音的人远远多于持本地口音的人，有的进城农民还在郊区盖起了楼房。农民工进城就业的收入尽管高于务农，但进城与在农村的福利大体相当。有一对夫妇在武汉回收废品，年纯收入近万元，而在农村大约6000元。这对夫妇将孩子留在了老家上学。如果他们将孩子带在身边，则要多支出2000元的学费。如果务农，农忙季节的农活较重，每年还要完成一定的义务工和劳动积累工，因此务农的劳动强度比在城市要大。但农业劳动季节性强，一年的劳动时间大约仅4个月，而进城后，每天都要起早摸黑地干，后者的劳动时间远多于前者。此外，如务农，家人可以团圆，而出门在外会有诸多的不便。如果将这些非经济因素考虑进去，则务农和进城就业没有太大的福利差别。因此，进一步减少以至废除对进城农民的收费和放宽对他们在城市就业的限制尽管可以增加农民收入，但由于城市进一步吸收农村劳动力的潜力有限，通过实行这些政策增加农民收入的潜力不大。三、乡镇政府改革与农民增收农村有大量劳动力，有源源不断地输往城市的银行存款，许多产品也不乏市场，农村的巨大人口本身就是一个巨大的潜在市场。20年前，农民通过因陋就简地发展乡镇企业，使大量农村剩余劳动力从泥土中解放了出来。但20年后的今天，在大多数地区，农民不论是跑运输，做小买卖，还是搞农产品加工，都会被乡镇的七站八所围追堵截，受到10多顶大草帽的掠夺，几乎不可能再通过兴办企业自我雇佣，乡镇政府已经成为农民发展非农产业的严重障碍（孙大午，2003）。在一些地区，乡镇政府几乎已经完全丧失了其提供公共服务的本来职能，其政府属性越来越淡薄，越来越惟利是图，变成了一个追求自我利益最大化的准盈利性组织，他们的行为高度趋利化，从书记、镇长到一般干部，他们行为的目的都是增加收入。近年来，乡镇政绩工程受到了广泛批评。政绩工程是乡镇主要领导追求仕途高升的结果，而高升的目的也是经济利益。至于乡镇各个站所，在收费、罚没款提成制度的激励下，其行为几乎无一例外地是为了增加收入。乡镇干部的行为准则已经不是国家的法律和规章，而是不择手段，有的甚至与黑社会相勾结，将农民置于严格的控制之下，使其叫天天不应，呼地地不灵（于建嵘，2003）。乡镇政府行为趋利化的主要后果是使上级政府的农村政策和法规得不到落实。因此，必须彻底改革乡镇政府，使其真正成为农民的守夜人。关于乡镇政府改革，主要有三种主张：一是废除。但出于社会和政治稳定的考虑，这一主张在目前不具有可行性。二是实行乡镇长直接选举。由于政治体制的刚性和意识形态的局限，这一主张近期也难以实现。即使能够实现，效果也不会好。经历了10多年的村级自治不是很好的教训吗？三是精简机构和人员。在最近的农村税费改革中，乡镇机构和人员已得到一定程度的精简。精减乡镇机构和人员对于增加农民收入无疑具有重要的作用，但仅仅精减乡镇机构和人员不能避开黄宗羲定律的泥潭。通过精减乡镇机构和人员来从根本上减轻农民负担有一个重要前提，即乡镇干部的人均费用是一定的。但在自我利益支配下的乡镇干部的各种开消是没有止境的，人数减少之后总开支并不一定能相应减少。因此，不改变乡镇政府的趋利化行为，农村非农产业是难以得到发展的。改变乡镇政府趋利化行为的根本途径是使乡镇政府置于农民的监督之下，向农民负责。为此，必须公开所有的规章制度和政策，实行大厅式集中办公，将这些文件既发放到农民手中，也在办公大厅张贴，让农民和政府官员面对面按照规章办事。同时在办公大厅设置举报信箱，结合农民评议考核乡镇干部，严惩违纪者。只要公开每一个收费项目，具体办事人员就无利可图，也就从根本上消除了趋利化行为。向农民公开政策法规，让农民监督政府是一种成本较小、效率较高的克服乡镇政府趋利化行为的途径。事实上，中央政府在许多方面都与农民的利益是一致的，盘剥农民的主要是某些乡镇干部。因此，中央只要制定出符合农民利益的政策，就一定能得到农民的拥护。目前的主要任务是改革乡镇政府，使中央的政策得到不折不扣的落实。

二、财政支农与农民增收一些经济学家认为，应通过增加财政对农业的投入来促进农民收入增长，其中最具代表性的是著名经济学家林毅夫教授。林教授在2003年7月17日的《南方周末》第14版发表了题为《中国还没有达到工业反哺农业阶段》的文章，认为目前不应对农业进行直接补贴，而应加大财政支农的力度，具体措施包括取消农业特产税，由中央财政支付农村中小学教师工资，增加蔬菜、水果等劳动密集型农产品方面的科研投入，加强农产品市场关联基础设施建设以促进全国统一农产品市场的形成，以加强农村基础设施投资为中心开展新农村建设运动等。这些观点是林教授近年来的一贯见解，曾发表在国内一些重要学术刊物上，在学术界具有很大的影响。但在笔者看来，这些财政支农措施对增加农民收入不会有显著的作用。第一，2001年我国的耕地占用税、农业特产税和契税为195.9亿元，即使全部免掉，农民人均（按9亿农民计算）仅可增加收入22元。至于取消农业税可减少征税人员，从而可减轻农民负担，则只是林教授的一种主观推断。众所周知，我国的农业各税普遍是由村干部代征代收的，农村税费改革后依然如此（如湖北）。第二，由中央财政支付农村中小学教师工资确实可增加农民收入，但效果也十分有限。据付光明等（2002）在湖北省A镇的调查，该镇2001年教师工资总额为395万元，中小学生生均负担346元，农民人均负担53元!。如果全镇中小学教师工资完全由中央财政支付，农民人均因此也仅可增加收入53元。而且，中央财政是否有能力支付农村中小学教师的全部工资是值得怀疑的。2001年我国有2.40万个乡和1.97万个镇，假定每个乡镇的教师工资总额与湖北省A镇相同，则全国的农村教师工资总额达1726.15亿元，与用足WTO黄箱政策所需要的补贴额2225亿仅相差499亿元，占2001年中央财政收入的20.1%。如果像林毅夫教授所指出的那样，中央财政无力负担前者，那么，我们也没有理由相信中央财政有能力负担后者。第三，增加蔬菜、水果等劳动密集型农产品方面的科研投入是难以增加农民收入的。首先，我国农村的技术推广体系已是人去网破，技术推广服务工作基本处于停顿状态。因此，即使增加的农业科研投入能够全部转化为科研成果，这些成果也是难以被传播到农户，全部转化为现实的生产力的。其次，即使农民能够采用这些科研成果，也不一定能增加收入，因为农民往往不得不支付过高的生产投入成本。笔者（彭代彦，2003）的计量分析表明，农业科研对农民收入增长没有显著的贡献。第四，进一步增加对道路、通讯、运输和仓储等市场关联硬件设施和市场中介、信用和法律等软件设施的投资对增加农民收入效果也不大。林教授认为，我国统一的农产品市场尚未形成，这些市场关联设施的建设有利于农产品统一市场的形成，从而有利于各地发挥自己的比较优势，中、西部地区可通过向东部地区输送农产品分享东部地区经济增长的好处。但事实上，在我国，全国统一的农产品市场已基本形成，海南岛的蔬菜和新疆的水果都已在全国任何地区销售。中、西部地区之所以未能通过向东部地区输送农产品以分享东部地区经济增长的好处，主要原因有二：首先，东部地区不是国际贸易理论中假设的小省（国），而是大省，在大量生产具有比较优势的产品的同时，也不必从其他地区输入不具有比较优势的产品；其次，东部地区通过输入中、西部地区的劳动力降低了生产成本，使得中、西部地区在农产品的生产方面也不具有明显的比较优势。因此，增加农产品市场关联设施投资对农民收入增长的效果是不容乐观的。此外，有些设施如运输和仓储不一定需要政府投资，市场完全可以引导民间资本进行有效投资，而对于信用体系，政府通过投资是建立不起来的。第五，通过增加农村基础设施投资和开展新农村运动也难以达到启动需求、拉动就业，从而增加农民收入的目的。首先，谁来支付农村基础设施投资所需要的巨额投资？中央财政显然拿不出这么多钱。其次，即使中央财政能拿出这么多钱，也必须有一个有效的政府才能真正使这些投资得到有效的使用。但无数案例表明，乡镇政府不是有效政府，我们难以相信乡镇政府能有效组织和监督农村基础设施投资的有效使用。因此，农民并不能从农村基础设施投资中真正受益。综上所述，以林毅夫教授为代表的经济学家的通过财政支农提高农民收入的政策主张大多是难以实现的；即使能够全部实现，对增加农民收入的贡献也十分有限，不过是杯水车薪，于事无补。参考文献：[1]付光明，黄正林，沈亚林)部门内生交易费用“综合症”是农民负担重的根本原因’*[J]管理世界，2002,(11)。[2]雷晓宁。“农民进城”还是“资金下乡”[J]。改革,2003（2）。[3]彭代彦。农民进城的就业壁垒与农村人口城市化[J].中国经济评论（美国）,2003,(2)(a).[4]彭代彦。农业生产要素配置与农产品供给的计量分析[M]。武汉：华中科技大学出版社，2003（b）。[5]彭代彦。乡镇农业技术推广站的职能与重建——对湖北省J镇的案例分析[J].当代经济研究,2004,将发。[6]孙大午。解读“三农问题”，兼谈中国的希望——在北京大学、中国农业大学的演讲（摘要）。[7]于建嵘。农民有组织抗争及其政治风险——湖南省H县调查[J],战略与管理,2003