非政府组织社会调控行政管理

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一、发挥非政府组织在社会调控中的功能的必要性

（一）弥补政府和市场失灵的需要

随着计划经济体制向市场经济体制转轨，政府对社会调控的方式发生了根本性的变化。在中国单位制度改革之后，社会利益主体由单位转化为多元化，包括个体户、私营企业、新兴产业阶层、外资企业等利益主体。这些主体在市场竞争中需要有属于自己的组织来维护自身的利益。另外，在社会转型的过程中，出现了诸如弱势群体、妇女问题、环境问题、慈善事业、贫富差距等问题，这些问题不能单靠政府来解决，因为政府自身财政汲取能力下降，解决能力有限。而单靠市场也难以解决这些问题，市场讲究的是效率而不是社会公正和稳定。在政府和市场双双“失灵”的情况下，需要新的组织来弥补这些缺陷。非政府组织适应了这一要求，其低成本，高效率，灵活创新等优势，可以弥补政府和市场的不足，在解决诸如弱势群体等社会问题方面，具有政府和市场不可代替的作用。

（二）承载政府转移的部分经济和社会职能的需要

自上个世纪50年代开始，我国先后进行了多次政府机构改革。每次改革的重点各不相同，但问题始终未得到根本性的解决，机构改革依然没有走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。究其原因很重要的方面就是政府转移的部分职能没有承接的载体。在非政府组织发育不成熟的情况下，政府一旦撤出它曾经控制的那些领域，这些领域内的就会出现“管理真空”，社会生活就会失控。因此各种社会力量就要求政府继续干预社会各领域的运作，政府就再次成为“无限政府”和“直接政府”。

在不扩大政府组织规模、不增加政府管理成本的前提下，非政府组织的成熟发展将会承载政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能，从而使政府从具体繁杂的微观管理中解脱出来，集中精力搞好宏观调控。宏观调控能力的强化和微观调节能力的转移，可使政府的职能逐步合理化。

二、非政府组织在社会调控中的功能分析

社会调控的基本目标是通过对人们行为的控制实现稳定有序的社会秩序。转型期要促进社会调控目标实现就要发挥非政府组织的服务和监督、协调和交流等功能。

（一）非政府组织具有服务社会和监督政府的功能

1．服务社会功能。非政府组织的社会服务功能主要体现在为公民服务和为社会良性行为培育服务。非政府组织在提高公民素质、维护公民权利、提供公共产品以及保护环境、慈善事业等方面发挥着政府组织不可替代的作用。

转型期不仅需要培育新型的社会成员，政府还要通过社会调控构建新型的人与自然的和谐发展关系，维护可持续发展的自然环境。环境保护这样的社会事务涉及到人类社会的每一个角落，需要每一个社会成员的自觉参与，这不是单纯的行政命令所能解决的问题。目前，绝大部分环保方面的工作是由世界各地的各类民间组织来承担的。由于其广泛的自愿性，非政府组织在这些方面所做的工作也是政府组织无法代替的。

2．监督政府功能。政府本身是受群众委托行使公共权力的，政府的行为应该受到群众的监督。但是单个的民众是很难行使监督权的，因为监督的成本可能很高。非政府组织作为群众自愿的集合体，可以通过合法的渠道，参政议政，表达合理的组织利益，发挥对政府的监督功能，很好的承担起监督政府行为的角色。无论是有明确的目标设定、采取积极干预的行动策略的非政府组织，还是只有行动取向设定、采取温和的广告宣传行动的非政府组织，由于其监督是柔性的，因此这种监督更具有客观性，富有人情味，是人性化的监督，是确保政府不违背其宗旨的必要条件。

（二）非政府组织具有利益协调和国际交流的功能

1．利益协调功能。在国内事务中，政府所面临的并不是处于离散的个体状态的大众，也不可能与每个人产生互动，因此，在公与私之间、政府与个人之间，非政府组织的存在可以直接了解社会成员的具体需求和具体利益，最能代表民众的各种各样的制度需求，从而合法地、有序地表达不同群体的意愿。由于非政府组织是基于认同自愿加入，因此组织内部易于协调，很多原本需要政府解决的问题，在组织内部可能就可以协调解决了，有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认可、接受新的社会规则，帮助扩大有效的制度供给。所以，非政府组织可以很好地协调其内部成员之间的利益，是沟通政府与企业、政府与社会，政府与民众之间关系的桥梁、纽带和中介。

2．国际交流功能。非政府组织在科学技术、文化教育、资源环境、人权保护、扶贫助残等领域具有较丰富的对外交流经验和参与国际非政府组织活动的能力。中国非政府组织有序参与国际非政府组织活动，争取在合作项目、融资方式、管理水平、信息技术等方面，得到国际社会的支持和帮助，发展对外交流和国际合作，对有效配合我国总体外交产生重要影响，对增强我国在联合国等国际组织中的影响发挥着很大作用。与此同时，非政府组织还可以学习国外非政府组织成长和运作的经验，加快自身的结构调整和改造，从而使自己的管理和运作逐步规范化。

三、我国非政府组织社会功能发挥的影响因素及对策分析

我国非政府组织尚处于发展阶段，由于历史和现实的原因，其社会功能在发挥过程中存在诸多的制约因素。主要表现在：有相当多的社团组织本来就是政府部门蜕变出来，具有很深的政府官僚组织的烙印。其组织的管理或运行方式基本上与政府无大区别，运营缺乏独立性，决策不科学，人事、财务等管理混乱，组织成员素质不高，因而影响了这些组织的灵活性和效率。同时，组织的法制观念、社会责任、社会公益活动主要是靠政府在进行推动，很大程度上带有行政动员的成分，加之民间互助资源的缺乏或私人慈善精神的有待发展，以致于制约了非政府组织在人力、财力方面的发展和行动范围的扩展。此外，由于政府对非政府组织的监管疏忽和组织自律的缺失，许多非政府组织甚至利用非营利的幌子从事追求组织和个人利益的活动，使得组织信誉缺失。这些因素严重影响到我国非政府组织健康运行和可持续发展。

针对影响发挥我国非政府组织在社会调控中的功能的诸多因素，非政府组织在发展中应采取如下对策：

（一）准确进行角色定位

服务性是非政府组织的根本属性。非政府组织是市场的产物，是特定群体利益的代表，非政府组织要有危机意识，应明确组织的生命之源是公众的信任和支持，将自己定位于服务角色，服务对象是广大社会公众。非政府组织应把视角投向社会，投向公众，及时、敏感地分析公众的要求，并尽最大可能地满足这些要求或是将公众的要求向有关部门反映。组织成员是基于对宗旨和使命的认同参与组织，不应仅仅将组织作为谋生的手段或追逐利益的手段。

（二）加强与公众的交流与沟通

非政府组织是面向公众的服务性组织，但我们不可否认，由于交流和沟通渠道不畅及信誉缺失的影响，许多人还不能深入地理解并支持非政府组织。因此非政府组织应加强与公众的交流与沟通，将自己的宗旨、规模、范围、结构和行为方式等信息，通过各种渠道传递给公众，努力提高自身的公众信任程度，树立起品牌意识，保证组织的长期发展。

（三）处理好与政府的关系

非政府组织的发展不可回避地要处理好与政府的之间的关系，政府的支持和鼓励对非政府组织的发展至关重要。在政府与非政府组织关系处理上，我们存在着两个明显的误区：一是政府包办，将政府利益混同于组织利益，组织机关化、行政化倾向明显；二是强调非政府组织为政府服务，对组织发展缺少必要的政府扶持。使我国非政府组织过分依赖政府，缺乏自身发展的动力。因此建立一种成熟的交流、沟通渠道和监管机制，加强与政府合作，自觉接受政府和社会的监督，以辅助者和支持者的身份与政府合作或采取联合行动，从而在分散的公共事务领域中发挥他们的自身优势。充当好工具性手段的角色，而不能使其成为政府的延伸机构。否则，非政府组织将异化为官僚制结构的一部分。处理好与政府的关系，既要避免组织丧失独立性，成为沟通各方的桥梁，又要成为政府的合作伙伴，而非仅仅用来执行原本由政府执行的部分职能的人。

（四）积极借鉴国外非政府组织发展的经验，加强国际交流与合作

代表特定群体利益的非政府组织，是社会经济、文化、政治信息的有效传播载体，是国际交流中不可替代的“第二渠道”。国外非政府组织有许多值得我国非政府组织学习的地方，尤其是其市场化运营机制、科学合理的评估机制、职业化管理团队等方面，是我国非政府组织所缺乏的。可以利用这些较为成熟的经验和有利的资源，解决诸如资金不足等难题，为我国非政府组织提供必要的支持。但是，我国非政府组织在发展过程中，也要汲取俄罗斯等国非政府组织的经验和教训，在对外交流中保持自身的独立性，明确自身的宗旨和使命。

（五）提高组织的专业化程度和员工素质

随着我国改革的进一步深化，非政府组织将更多地参与到社会问题的解决之中，社会对非政府组织的服务质量、工作效率和专业化程度要求越来越高。因此，非政府组织应加强对组织成员特别是高层管理者的专业化培训，加强对财务人员的管理，从而保证组织的专业性，有效发挥灵活性强、与社会联系密切、运营成本低的优势，为公众提供尽可能多的公共产品。

综上所述，当代中国社会转型过程中，需要多种整合形式对我国社会成员和群体进行有效的整合，以适应我国社会发展的需要。我们应理性地分析和看待具有公益性、福利性的非政府组织的作用和局限性。然而，毋庸置疑的是我国非政府组织在促进社会良性运行和发展、推动公民社会形成和社会调控目标实现中正发挥着无可替代的特殊社会功能。

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[3]谢舜．非政府组织与当代中国的社会转型[J]．中国行政管理，2005，（2）．

【摘要】文章论述了培育和发展非政府组织的重要性，以及非政府组织在社会调控中所具有的特殊功能，指出在非政府组织的发展中，应通过准确的角色定位、加强与公众的交流与沟通、处理好与政府的关系、借鉴国外非政府组织的发展经验、提高自身的专业化程度和员工素质等对策，以期发挥其社会功能，促进社会调控目标的实现。

【关键词】非政府组织；社会调控；社会功能；必要性；对策