行政审批制度改革

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行政审批制度改革问题非常复杂，如何改革可谓仁者见仁，智者见智。《行政许可法》的颁布让喧嚣了很长一段时间的行政审批制度改革研究逐渐沉寂下来，现在大家主要关注的是《行政许可法》的贯彻和落实问题。然而，笔者认为现在就对行政审批制度改革研究讨论偃旗息鼓，似乎有点为时过早。且不说《行政许可法》本身并不是十分的完善，就行政审批问题的性质而言，也是《行政许可法》无法囊括得了的。在笔者看来，行政审批不仅仅只是一个法律问题，而且还是一个经济问题和公共行政问题。如果仅从法律角度来对行政审批制度定位，未免有失偏颇。本文尝试运用一种多视角的认知策略，来对行政审批制度改革展开研究，以期为进一步推进我国行政审批制度改革提供一种新的认知策略。

一、多重视角认知策略的选择：行政审批的定义分析

何谓行政审批？在理论界并没有统一的定论。比较有代表性的定义主要有以下几种：

第一种：“从字面上看，行政审批指的是审查批准的意思；从实践上看，它是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人的申请并授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为”；[1]

第二种：“行政审批制度是国家行政机关实行行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相应的办事规程和行为准则”；[2]

第三种：“行政审批（从社会学角度讲）是对权利和自由使用的手段。”“审批是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、规章制度及有关文件，对行政管理相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等，进行具有限制性管理的行为；判断一种行政管理行为是不是审批，主要看其是否具备三个基本要素：一是指标额度限制，二是审批机关有选择决定权，三是一般都是终审；它包括审批、审定、准批、同意、许可、特许等多种内容”；[3]

第四种：“行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”；[4]

第五种：行政许可“是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”（行政许可法第二条规定）。

从认知的策略上分析，上述观点都从一定的侧面反映了行政审批的内涵，但都有意犹未尽之感。第一种观点从行政法角度定义，强调更多的是一种合法的程序和权利的保障，但似乎忽略了行政审批的经济特性和行政管理特性；第二种观点从行政管理的角度来分析行政审批制度，考虑了行政审批的对资源的分配功能，但是其管理的依据过于宽泛，容易导致行政审批过多过烂；第三种观点以人的权利为出发点，从社会学角度分析了人的权利的行使的基本要求，但是从法律角度分析特性其立论的前提不太符合行政法治的要求；第四种观点综合了行政管理和行政法的特色，比较科学地概括了行政审批的内涵，但是过于复杂，不够精练；第五种定义则是纯法律观点，突出了行政审批的程序特点，但是就行政审批的实质内容而言，很难从这个定义中看出来。这些定义的共同特点是，都有点各执一端而不及其余，在认知策略上都有以偏概全之憾。

笔者认为，行政审批制度改革问题是关涉到市场经济、公共行政和行政法治等多领域的问题。从行政审批的生成情况来看，在市场经济、公共行政和行政法治中，都不能否认行政审批存在的合理性。从市场经济的角度观察，世界上一些主要的市场经济国家都存在行政审批制度，如美国、日本等国，政府经济管制审批职能就非常突出，我国的社会主义市场经济同样需要行政审批。在公共行政领域中，政府在进行宏观经济管理、社会管理、社会服务等活动时都经常的运用行政审批，是政府进行行政管理和实现公共利益的一种重要手段，行政审批固不可少。从行政法治的角度看，行政法作为权力控制的法，对于政府不断扩张的各项行政审批权力，不可能熟视无睹，必须通过一定的制度规范行政审批权力的行使和运用，以防止行政审批权力的滥用。其次，从我国的现实情况分析，行政审批也在我国具有存在的合理性。当前，我国的社会现实是在经济上已经实行了社会主义市场经济，在行政改革上体现了公共行政的价值取向，在法治建设上，依法行政成为了我国社会主义法治国家的核心。行政审批制度不能脱离这个大前提而存在，必须考虑其生存的具体环境。可见，研究行政审批制度改革应该从市场经济、公共行政和行政法治等不同领域来综合地展开。只有从市场经济、公共行政和行政法治等不同的角度来综合地认识，才有可能比较全面地揭示行政审批的全部内涵。从这个意义上说，多重视角策略的选择是分析行政审批制度改革的一种必然选择。

笔者以为，从多重视角分析，行政审批应该是以公共利益为目的，按照行政法治的基本要求，对市场经济事务和社会公共事务进行调节和干预的一种活动。在这个定义中，既考虑了调节市场经济的需要，也体现了公共行政的特性，并且也反映了行政法治的基本要求。问题是市场经济、公共行政和行政法治是如何来要求行政审批的呢？这就必须研究市场经济、公共行政以及行政法治的基本理论，从而把握它们对行政审批的具体要求是什么。

二、多重视角认知的理论基础：市场经济、公共行政和行政法治的基本理论及其对行政审批制度改革的影响

（一）市场失灵与政府失灵理论及其对行政审批制度改革的影响

市场失灵理论认为，市场经济存在固有的缺陷，不管其经济的性质如何，这些缺陷都是市场这只“无形之手”本身所无法克服的。市场的缺陷表现：第一，市场竞争导致了垄断，反而抑制竞争。第二，受信息不对称影响，市场机制并不能必然使资源得到优化配置，市场主体也不可能理性地受市场机制的支配。第三，公共产品的消费的非排他性和非垄断性决定了市场难以满足社会对公共产品的需求。第四，市场解决不了社会福利和收入分配的公平化问题[5]。市场失灵，必须要有克服市场失灵的方法。学者们认为，克服市场失灵有效的解决办法就是对市场进行政府管制。因为政府对经济进行管制（主要是行政审批）在克服市场缺陷方面具有重要的作用，如政府可以通过行政审批干预经济限制垄断，保护公平竞争；政府通过各种管制措施可以解决市场的外部性问题，使企业的效益达到最优化；政府可以通过管制来确定社会资源的最优配置格局；政府管制可以提供公共产品；政府可以通过公布信息降低市场信息不对称的程度；政府通过各种管制手段，调节人们占有资源的多寡，解决全社会的共同富裕和分配不公的问题，等等[6]。

所谓“政府失灵”，在西方经济学家的论述中一般包括三种情况：一是政府干预经济活动未达到预期目标；二是政府干预经济活动达到了预期目标，但是效率低下，或者说成本高昂；三是虽然政府干预经济活动达到了预期目标，效率也较高，但却带来了不利的事先未曾料到的副作用[7]。为什么会出现“政府失灵”或“政府失效”？公共选择派理论认为，“公共选择”作为非市场的集体选择或政府选择，同市场选择一样都是个人主义，抉择者都是根据自己的偏好进行活动，极力追求自身权益的最大化。政府表面上是为了弥补市场缺陷，对自然垄断行业实行了管制，目的是为了限制利润，增进社会公平，但在实际操作过程中由于政府官员存在追求个人利益最大化的动机，寻租就成为有可能。[8]在我国学者看来，政府失效的原因主要在于：对政府的作用范围界定不清，对政府的能力缺乏正确的认识，政府发挥作用的方式不合理，政府干预的度不合理，政府本身不能有效的运行[9]。为了克服政府失灵就必须放松政府对经济管制。美国，“从20世纪70年代至90年代中期，管制行政存在的问题引发了一场声势浩大的放松管制与管制改革运动”[10]。放松管制代表着现代政府管制的发展趋势。西方国家放松管制主要涉及的范围包括：进入和退出行业、申请执照、定价原则、投资等。第三世界国家的放松经济管制的领域，依据美国国际开发署的观点，主要是进出口管制、市场准入管制、价格控制、投资限制[11]。

市场失灵要求政府管制，政府失灵又要求放松管制，如何来协调管制与放松的关系实际上成为了当前政府管制研究的一个重要的问题。对于两者的关系的把握，一方面，政府干预经济必须要有一定的约束条件，即是应严格限制在市场出现缺陷的经济活动领域，在市场机制能够发挥功能、优化配置资源的领域，政府不要插手或介入[12]。另一方面，要认识到政府干预并不是解决市场失灵的唯一途径，对于政府无力修补的市场失灵，不如任其自然为好[13]。另外，政府应允许、鼓励第三种力量（即社会中介组织、行业组织等）的发展，并充分利用第三种力量[14]。

市场失灵和政府失灵理论对行政审批制度改革的影响在于：首先，市场失灵理论为行政审批制度的存在提供了理论依据。由于市场失灵的存在，政府对经济的行政审批才有存在的必要，否则行政审批是没有必要存在的。其次，政府失灵理论又表明政府对经济的行政审批也应该是有限度的，如果无限制的对经济进行管制，势必造成政府的失灵。其三，市场失灵和政府失灵的协调为划定行政审批制度界限提供了思路。市场失灵需要行政审批，但审批过多会导致政府失灵，因而在市场经济领域中行政审批制度是具有一定限度的。市场失灵与政府失灵的协调理论为行政审批制度的界限划分提供了一个基本的思路，只有把握好了市场失灵和政府失灵的关系，才能真正地划定行政审批的界限，搞好经济领域的行政审批制度改革。

（二）市民社会理论及其对行政审批制度改革的影响

在西方国家中，市民社会理论主要的观点是：首先，这种理论建立的社会基础是国家与社会的二元分离。可以说，没有国家和社会的分离就没有市民社会，而没有市民社会当然也就没有市民社会理论。西方国家的社会发展历史清楚表明了这一点。有了独立的市民社会，才逐渐形成了市民社会对国家权力的监督和制约理念，才形成了市民社会的基本理念。其次，市民社会理论在政治哲学上主要研究国家和社会关系问题，认为社会是先于国家，并由此引申出了自由、平等、人权等观念。霍布斯认为“如果要更细致地考察国家权利和国民责任，就有必要把它们分开来加以考察，以恰当地理解人类的本性是什么，他存在的根据是什么，是什么不适于建立一个公民政府，人们之间是怎样获得一致、并逐渐形成一个基础雄厚的国家的。”[15]他指出人人生而自由，人都具有自然赋予的理性和平等的权利，国家非由神意创造，而是人们通过社会契约让与自然权利建成，这从根本上动摇了中世纪哲学上的宇宙观和神学政治论，塑造了一种社会先于国家而存在，国家建立在社会的基础之上的思想[16]。作为主权至上论者的卢梭修正了霍布斯的绝对主权论，将主权和全体人民联系在一起，他认为主权在本质上就存在于共同体的全体成员之中，主权者只能由组成主权者的各个人所构成。主权既不属于君主，也不可能属于贵族议会，而永远属于作为共同体的全体成员手中。他在《社会契约论》中非常清楚的表明了国家建立在社会基础之上的观点。黑格尔第一次明确提出市民社会概念。在他系统阐述的国家与社会个体之间的复杂的网络关系中，市民社会是介于家庭和国家之间，它以国家的存在为前提。只不顾黑格尔认为国家应当绝对统领市民社会[17]。其三，市民社会理论表现在经济领域，则有自由主义和国家干预主义之分。自由主义理论家从个人自由的角度出发认为，社会应该具有独立性，市场经济行为完全是市场主体自由决定的行为，不应该受到任何外力的影响，主张政府应该是“守夜人”，不应该对市场经济进行干预。但是相反，受黑格尔国家主义思想的影响，德国的一些理论家们则虽然提倡保障个体的私人财产，不过更强调政府对公共福利的关注，主张利用国家通过各种立法和设立公营企业等措施来进行自上而下的社会改良。在政治上提出了福利国思想，在经济上则强调国家干预主义。19世纪德国政治经济学家李斯特认为，“国家在经济上越是发展，立法和行政方面的干预的必不可少，就处处显得更越清楚。只要同社会利益无所抵触，一般来说，个人自由是好事；同样道理，个人事业只有在与国家福利相一致的这个限度上，才能说在行政上可以不受限制，但如果个人的企图或活动不能达到这种境地，或者甚至对国家可能有害，私人事业就当然需要国家整个力量的帮助。”[18]

我国市民社会的逐步形成，是我国政府职能转变的宏观参照。随着我国市场化进程的不断深化，我国社会已由原来的国家一元化社会逐步演变成国家——社会相互作用的二元化结构，市民社会在我国已经显现。“事实上，改革开放后，我国在经济生活中逐步引入市场机制，实行市场经济，政治、经济同构的社会结构特征已有一定的改变，国家与社会开始由高度同一向良性分化转变。”[19]在国家与社会分化的宏观背景下，实现我国政府职能转变应着重三个方面[20]：（一）在政府职能转变中，将政府职能定位于服务行政，逐步推进国家权力向社会的转移和回归；（二）坚持国家与社会分立的原则，增强政府在市场经济和社会发展中的行政能力；（三）建立在现代社会基础上的政府机构的行政管理方式也应实现制度创新（人治行政到法治行政的转变、直接行政到间接行政的转变、强制行政到指导性行政的转变、暗箱行政到公开行政的转变、部门行政到行业行政的转变）。

市民社会理论对行政审批制度改革的影响体现在：一是为行政审批介入市民社会提供了依据。市民社会是一个自发的社会，如果不进行一定的行政管制，市民社会将会出现混乱；二是，行政审批介入市民社会必须保持在一定的限度内，否则行政权力就滥用，影响市民社会的独立，侵犯公民的权益，丧失政府存在的理论基础，“实现政府权力与社会权力的分立，在政府权力与社会权力之间保持必要的张力一平衡，应是我国政府职能重塑的着眼点。”[21]；三是为市民社会监督和制约行政审批权力提供了基础。市民社会理论肯定了国家与社会的分离，这种分离使市民社会成为了一支抗衡国家权力的独立的力量，基于保障市民社会的独立，保障个人自由、平等和财产，市民社会必须对行政权力包括行政审批权力的滥用进行监督和制约。

（三）服务行政理论及其对行政审批改革的影响

服务行政理论是指导现代公共行政改革的中心理论。现代公共行政改革正在“实现过去的重管制轻服务、以政府为中心，到开始注重公共服务、以满足公众的需求为中心的转变。”[22]当代，世界上许多国家都在积极重建政府与公民的关系，扩大政府与公民的信息沟通渠道；根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务；建立顾客导向的公共服务运营机制；从私人企业借鉴先进的管理方法，促进公共服务和效率的提高。顾客导向已成为公共行政改革最流行的语言。例如，美国副总统戈尔在1993年国家绩效评价的报告中宣称政府要服务的是我们的顾客。在英国，撒切尔政府时期曾轮廓性地提出公众是顾客，政府是为顾客服务的原则，90年代的梅杰政府进一步提出“顾客中心论”的观点，要求抛弃墨守成规的观念，不断改进服务方法，提高服务质量和服务水平[23]。我国的行政改革也适应了世界公共行政改革的发展趋势，逐步实现了从权力行政向服务行政的转变。

为什么要以服务行政作为改革的基本方向？这是因为服务行政从根本上说是与市场经济和民主政治相适应的先进的行政理念。用市场的观点来说，公众是顾客，针对顾客的需求来提供优质、高效的服务是政府的本质所在。“从本质上说，这是因为政府也是一个服务性‘产业’，是一个以国民为顾客又关系到国家兴衰的服务性‘产业’。……政府的主要宗旨、任务就是为了提供服务，这已成为一种新的行政哲学，成为一种越来越普遍的共识。”[24]同时，民主政治也呼唤服务行政。实现政治民主，必须需要社会公众的广泛参与，政府要保障社会公众的广泛参与，就必须要以服务公众作为自己的目标，否则以管理者自居是不可能实现民主政治的。

服务行政的基本要义是：（1）社会、企业和公众的意愿要求是政府行为的出发点；（2）社会、企业和公众既是管理对象，归根到底又是服务对象，是政府环绕运行的中心，而政府只不过是一个享有高度权威的公共行政服务组织；（3）政府行政的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求价值实现价值提供条件，因此，便利服务对象成了政府行政的最高行为准则。[25]在当前，实现我国从权力行政到服务行政的转变，推进我国政府权力向社会的回归，首先就要改革我国计划经济体制下权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源的合理配置。[26]具体说来就是要实现政府与企业的合理分权、政府与社会的合理分权。

需要说明的是，这里所说的服务性与我国政府的全心全意为人民服务的根本宗旨是不同的。原来虽然我国政府一直以全心全意为人民服务为宗旨，但是政府服务的形式是通过对社会的严格管理、严格控制来达到服务的目的，在管理中忽视了自身服务的职能。虽然政府有服务行为，但是服务的内容和方式等由政府单方面决定，而不是将服务建立在与公民协商、尊重公民选择的基础上，这难免使服务带有“强迫性”，而且还会造成供给和需求的脱节，导致资源的浪费[27]。

服务行政理论会直接影响到行政审批制度改革的目的，服务行政要求行政审批制度改革的目的必须从管理公众转变为服务公众，从而决定行政审批制度改革的基本内容和改革方向。根据服务行政的要求，行政审批制度应该以服务性的职能为主，放松微观经济管制和对社会、个人的自由的过多干涉。

（四）行政法学基础理论——“平衡论”及其对行政审批制度改革的影响

“在我国，行政法学的基础理论主要有“为人民服务论”、“马克思主义政府论”、“公共权利论”、“公平、效率、稳定论”和“平衡论”等[28]。其中，“平衡论”的影响最为广泛。笔者选择“平衡论”来作为解释行政审批制度改革的行政法学基础理论，主要是基于平衡论的精髓在于其“平衡”。这种“平衡”内容极其广泛，既包括作为状态的平衡，又包括作为方法上的平衡。通过平衡可以较好的把握行政审批制度运行中涉及的各个方面的平衡关系，从而使各个方面处于一种较为平和的状态，既有利于行政审批制度的运行，又有利于社会、企业和个人的合法权利和自由的保障。

平衡论的“基本含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关和相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。平衡论也可称之为‘兼顾轮’，即兼顾国家利益、公共利益和个人利益的一致。不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。”[29]行政法学中“平衡”范畴包括两个方面[30]：（1）对行政法关系主体的权利义务关系状态的一种平衡。作为状态的平衡范畴是指行政机关和相对方以各自拥有的权利与对方抗衡的状态。（2）实现行政法最优化状态的一种平衡方法。作为方法的平衡是指以平衡的方法处理行政机关和相对方之间权利义务关系。

平衡论认为，实现行政机关和相对一方权利义务平衡的法律手段有：（1）立法内容的更新：公平分配行政机关和相对一方的权利。（2）加强执法程序的建设：行政程序的设立赋予了相对一方以了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利。公民正是以这些程序，抗衡行政机关的执法权力，调和其与行政机关法律地位不对等造成的巨大的反差。（3）权力手段的淡化：行政合同的产生大大改善了行政机关和相对一方的关系，将二者有不对等的地位边为近乎对等和相互合作的地位。（4）行政诉讼的确立：既保障公民权，又监督和维护行政权[31]。

“平衡论”对行政审批制度改革的影响在于，首先肯定了行政审批法律制度存在的重要性，因为行政审批制度实质上是平衡社会公共利益和私人利益的重要手段，行政审批制度通过对公共事务的干预，保障了公共利益的实现，同时也应该注意私人利益的保障。其次，为行政审批法律制度的建设提供了一个基本的理论框架。改革一个重要的方面就是要建立起一套行之有效的行政审批法律制度。这一制度必须受到行政法学理论基础的制约。在平衡论观念的指导下，行政审批制度所调节的行政审批法律关系所涉及的各主体必须严格按照平衡的原则来进行规制，必须体现行政主体与行政相对人的权利义务平衡。在立法上要体现行政审批机关和行政审批相对一方权利义务的平衡，在行政审批的运行上必须要有能保障平衡的行政审批程序，在权力手段的淡化上必须积极放松对经济和社会的管制，以使公民、法人和其他组织有更大的自由活动的空间，最后，在行政诉讼的上要将各种形式的行政审批行为纳入到行政诉讼的范围。只有这样，才能真正通过行政法治方法实现行政权力维护公共秩序，增进公共利益的目的。

三、多重视角认知策略的两个例证：美国、日本行政审批改革的多重启示

（一）例证之一：美国行政审批制度改革的主要做法[32]

美国政府规制最早可追溯到1887年成立州际通商委员会(ICC)。当时，铁路由于它丰厚的利润预期而在美国各地被过度建设，从而导到恶性竞争和资源浪费。美国为此通过州际通商法等一系列法规，对铁路的进入条件和价格水平进行严格规制，其目的是纠正恶性竞争中的“不公平”待遇，保证价格的稳定，从而减少企业的风险成本。此后，美国把其它具有自然垄断性质的行业(如电力、煤气、电话等产业)以及关键部门(如公共服务、能源生产与分配、银行与金融活动)都列入了政府管制的范围。到20世纪70年代，美国政府规制的范围已延伸到社会生活的各个领域，达到了最高峰。从规制的范围来看，“除了像旅馆和出租汽车公司这种个体业务外，已有80多种不同职业被法律规定要发给执照。除了州的法律以外，还有大量市一级的条例。更不要说要求执照的职业范围广范到像无线电操作人员和屠宰场代办商那样的联邦政府一级的法令，就连鸡蛋分等员、驯狗员、碎烟草商人、游艇推销员、消灭害虫人员、修剪树木人员、挖井匠、砌砖匠以及打谷机操作者也要求执照。”规制内容变得非常的繁锁，在钢铁工业领域政府就制定的27个法规、5600项条例。

政府规制在一定程度上弥补了市场经济的缺陷，促进了美国市场经济的发展和完善。但随着政府规制的过度介入，不仅严重破坏了市场的竞争均衡，而且为行政腐败提供了温床，破坏了人们对政府的信任感，公共权力发生了扭曲。政府过多的管制和行政性审批限制了新企业的加入，减轻了对现存企业的竞争压力，扭曲了市场的竞争机制。政府当局对企业的经营投资管制和价格管制则通常会助长被规制企业间的卡特尔式的协调方式，造成了规制企业内部的低效率。由于规制滞后和企业为遵守不必要的规制而付出的额外成本，严重束缚了企业和个人的自由活动范围，造成企业大量损失。据统计，从1964年到1974年，美国干涉使私人企业承受的损失与负担增加了50％。由于政府规制往往能够给处于规制机构中官员带来晋升和寻租的机会，所以政府官员会恣意扩大和增加审批权，而不管这是否符合公共利益，这产生的一个严重后果就是规制机构的急剧膨胀和社会资源的巨大浪费。此外，对消费者而言，他们不仅要承担企业的“寻租”成本，而且要承担企业无效率所形成的部分叠加成本和政府规制机构的庞大财政开支，从而造成管制机构和被管制机构对消费者利益的双重剥夺，使公众的社会福利受到严重的损害。

基于政府规制存在严重的弊端，美国于20世纪70年代开始酝酿行政审批制度改革运动。1975年美国政府取消了证券市场股票委托手续费的有关规定，拉开了美国行政审批制度改革运动的序幕。美国在1997年又通过了《航空业解除管制法》，取消了“国内航空管理委员会”的大部分进入管制和价格管制，允许有事业许可证的企业自由进入，同时也允许各航空公司根据利润原则自行制定票价，增加航班。此后，美国政府通过一系列举措相继放开了政府在天然气价格、石油价格、汽车运输、铁路运输、电力电话设备、银行等领域的规制。

美国的行政审批制度改革基本上遵循了市场经济、公共行政和行政法治的基本要求，其主要做法是：

1、大胆下放政府行政审批的权力。美国政府改革针对行政审批过多的情况，首先就是对行政审批项目进行大幅度的精简，将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场。一方面政府放权于市场。以市场为导向，放开大多数竞争性行业的经济性规制，让企业有更大的自由活动空间，使其能按照市场机制的作用组织生产，提高效率。另一方面政府对社会中介组织的放权。在改革过程中，美国政府充分发挥社会团体自治理的精神，逐步将政府的某些规制职能如资格审查、价格监督、质量控制等权力向商业、行业等中介组织转移，实现政府规制规模的适度化。

2、注重分析行政审批的效益成本。一般认为，规制对微观经济活动的干预是为了实现社会资源的有效配置，但事实上并不然，规制者往往会为自身利益利用政府授予的权力主动介入，进行所谓的“设租性规制”，从而破坏规制设置的利益正当原则。美国政府为了确保规制对市场和社会的科学合理介入，在设置过程中，特别强调效益成本分析，把它作为设置的标准之—。美国里根政府的12291号行政令就对成本分析进行了明确的规定：对于重大项目(经济影响超过1亿美元以上)必须经过正式“规制影响分析”才能做出决定；在制定有关社会性规制时，必须经过“风险分析程序”寻求科学依据，否则不予规制。

3、合理设置、调整行政审批。规制改革的目标是实现政府与市场的良性互动，在改革过程中，美国并不是一味的减少，而是有减有增，一方面美国政府有选择性地废除不合理、不合时宜的管制；另一方面美国政府对确实暴露出“市场缺陷”和“不足”的领域，增设了新的规制内容和标准，以弥补市场缺陷，促进市场经济的健康稳定发展。

4、严格依照行政法治的要求，依法规范行政审批行为。美国的规制法治化改革主要做法是：一是先颁布一个新的法案，然后再在此基础对规制内容和标准进行调整和放松；二是由行政机构(行政审批制度小组)对历年颁布的规章条例进行全面的复查和清理，然后对不再适宜的有关工商管理规制的法律条文，向国会提出修正或取消的建议，推动规制立法上的改革。

美国政府通过这一系列的改革策略，成功地实现了政府规制与市场和社会的良性互动，从而产生积极的效果。在竞争使产品和服务的质量明显提高的同时，价格降低了，从而提高了消费者的效用水平，增进了社会福利；放松管制使进入市场的新企业增加，从而提高了企业的竞争意识和活力；行政审批规制企业的效率因资源配置的重新调整和企业行政费用的降低得到很大改善；通过削减规制机构的行政费用解决了政府的财政危机也减轻了国民负担；收费水平的降低和服务的多样化扩大了需求和投资，从而促进了经济不断增长。

（二）例证之二：日本行政审批制度改革的主要做法[33]

日本对经济的管制大约是自20世纪初开始的，先是在海运领域，后来逐渐建立了各种各样的天皇特别行政机构。这些机构依照国家法律建立，对各方面经济活动，尤其是对对外海运和捕捞事务进行审批和监控。二战后，日本成为战败国，更是加强了对经济的管制，这样拥有行政审批权的机构就越来越多，行政审批权的范围也越来越大。到了20世纪60年代，日本政府对于企业经济活动的管制、对于公民个人行为的管制以及政府内部事务的管制，达到了高峰。过多的管制和审批手续在加强监督的同时，也产生了不小的副作用，政府工作效率过低，资源浪费严重，束缚了日本经济的发展。在提高工作效率和放松管制理论的影响下，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革。日本行政审批制度曾先后改了7次，经过改革行政审批项目大幅度减少，审批程序进一步简化，在许多管制领域引入市场机制，这一系列的行政审批制度改革取得了明显的效果。可以说二战后日本经济的持续高速发展，日本经济强国地位的确立，是离不开这一系列的行政审批制度改革。日本经验表明，过多的经济管制，复杂的审批手续会造成资源的浪费，制约经济的发展，使企业在发展道路上得不到优良的政府服务。同时也表明，在市场经济条件下发展经济必须放松政府管制，引入市场机制，但并不是说政府管的越少越好，适当的政府管制、简单有效的审批手续是解放生产力、发展生产力之必须。

日本的行政审批制度改革同样是在市场经济、公共行政和行政法治理念的指导下进行的，其主要做法是：

1、依法确定行政审批制度改革范围和清理审批事项。日本行政审批制度改革首先是依法规范行政审批制度改革的范围。在日本，行政审批的范围是“行政机关依据当事人的申请，依法准予其从事某项事务或活动的具体行政行为”。并且这种行政行为是双方的法律行为，行政管理相对人对行政审批不服的可以提起行政复议或行政诉讼。同时，行政机关的审批许可，批准，登记，核准，同意，认可和初审等外部行政行为均视为行政审批。日本的行政审批制度改革基本做到了不应属于行政审批的事项撤销，有些原属于行政审批的项目在法律条件下尽量简化审批程序，有些重要的行政审批事项坚决保留。当然，日本的行政审批制度改革也没有把原来的审批事项全部都砍掉，而是将不符合市场经济机制的行政审批撤销。做到依法而行，合理有效地改革行政审批制度，提高了行政效率，促进了经济发展。日本在改革行政审批制度时，根据职权法定原则，凡有法律、法规、规章依据的予以保留，没有的一般予以取消。仅1965年内日本中央政府就取消了不合法、不正当的行政审批事项1000多项。

2、严格按照“市场规则”的要求，循序渐进，步步推进。日本的改革是严格依市场规则而行的，并且采取渐进的道路，不注重短期轰动效应，而在乎长远考虑。日本有较完善的市场体系，其市场发育比较成熟，日本的改革注重市场规则的运用，充分发挥市场对资源的配置作用，企业的市场化管理属于企业经营自主权。在日本，政府部门依法行政，依法审批，依法核定，尽量地发挥社会作用，能够由中间机构完成的工作，应该属于公民、企业自主权的事情，日本政府都不会插手。使行政审批制度改革与市场发育程度和市场承受能力结合起来。

3、积极引入了司法审查和司法救济机制。为了减少错误的行政审批和无效的行政审批，日本行政审批引进司法审查机制和司法救济机制，其政府管制和行政审批要接受严格的司法审查。日本有关行政管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批，审批的期限都有详细的规定。在日本，行政管理相对人对行政审批不服的可以提起行政复议或行政诉讼，并获得一定的行政赔偿。

（三）多重启示

“它山之石，可以攻玉”。从美国、日本的行政审批制度改革的实践中，我们可以得到以下几点启示：

1、行政审批改革道路是渐进式的，任何急功近利的做法都是行不通的。美国的行政审批制度改革走的是渐进的道路。虽然美国行政审批制度改革往往没有什么轰动性的效应，但其消极影响也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果也比较容易巩固。日本因行政审批项目最多，从80年代至90年代中期前后进行了8次改革，取得明显成效。与此相比，我国行政审批制度改革往往有激进改革的特点，各级地方政府都有统一的改革时间表。激进式改革表面上改革成就的辉煌，但积极效应往往得不到充分发挥，改革很容易走回头路，风头一过，各种行政审批又重新恢复，甚至越来越多[34]。

2、各国应该根据自己国家的国情来选择具体的行政审批制度。美国有美国的国情，其制度也是与其国情相适应的，例如美国历史上比较注重公民拥有枪支的权利，管制就比较宽松，只要公民没有犯罪前科就可以申请拥有枪支。但我国对枪支有严格的管制制度，一般公民都不可以拥有枪支。我国人均国土资源非常稀缺，土地属于国家所有，国土资源使用需要实行非常严格的行政审批制度，但美国的土地是私人拥有的，土地资源的使用就没有非常严格的行政审批制度[35]。

3、行政审批制度改革必须以市场经济为基本导向。一方面要注意行政审批在市场经济中的重要性，另一方面也要注意政府规制对市场经济的负面效应。应该认识到，政府通过对微观经济活动的规制有着它经济、法律和行政手段无法实现的独特作用，能在一定程度上弥补市场的缺陷，促进社会福利的增加。在市场经济条件下，政府规制和行政审批是广泛存在的，各国都有着程度不一的实践。正确认识规制的功能效应，在有选择性放松的同时，对存在市场不足或缺陷的领域加强管制，以促进市场经济的健康发展。美国行政审批制度改革的成功经验就是如此，促进政府规制与竞争市场间的良性互动。美国、日本等国经历经济规制的痛苦岁月之后，逐渐认识到，完全依赖政府部门组织处理一切事物，不能解决所有问题，反而只能造成政府职能的过度膨胀和社会功能的萎缩。因此，政府应采取一种以市场为导向的分权化策略：将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向市场、推向社会，充分发挥市场机制和社会中介组织的功能效应，实现市场的自我调节和自我管理。

4、行政审批制度改革必须服务于社会公共利益。无论是美国还是日本的行政审批制度改革，都是以社会的公共利益为依归的。在美国，一方面废除了大量的不合理的、不合时宜的管制，另一方面在80年代大幅度增加了与环境、健康和安全有关的新社会性规制和程序性规制。在日本，同样对涉及国计民生的重大事项的实行行政审批制度，以防止因为过度的经济自由而导致公共利益受损。

5、行政审批制度改革必须依法进行。由于政府规制作为一项重要的行政权力，在没有制度约束的情况下，规制者往往会为自身利益而利用政府授予的权力进行所谓的“设租性规制”，使规制的作用结果最终远离最初的既定目标。正是由于这种原因，美国法律对行政审批的设定、行使、监督、救济等一系列运作都做了具体明确的规定，保障规制的正当运作。

四、多重视角认知策略运用（一）：行政审批制度改革现状分析

我国现行行政审批制度从计划经济时代的行政审批制度脱胎而来的，或多或少地带有计划经济时代行政审批制度留下的烙印。建国以来，我国在经济上实行长期全面的计划经济，政府管理上实行的全能政府的管理模式，在全社会建立起了一个对社会事务实行全面、集中管理的政府。在这种管理体制下，逐步形成了具有涵盖面广、涉及领域多、对社会各方面的发展影响大的独特的行政审批制度。随着我国社会主义市场经济的逐步确立，公共行政的逐步实现，以及行政法治的逐步推进，这种审批制度已经越来越不适应时展的要求。因而，改革传统计划经济行政审批制度乃是时代之所趋。

具体说来，我国的行政审批制度改革大体经历了以下几个阶段[36]：第一阶段，从70年代末到80年代初，改革主要围绕着中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府内部的放权或收权；第二阶段，1983年到1988年，行政审批制度改革着重是下放权力，减少层次；第三阶段，1993年至1997年，行政审批制度改革侧重于经济领域。要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决；第四阶段，从1998年至今，为行政审批制度改革广泛而深入开展阶段。在中央及地方的行政管理体制和机构改革中，转变政府职能，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。在精简机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。

目前，我国正处在行政审批制度改革的关键时期。全国已普遍开展了行政审批制度改革，重点是要大幅度地精简行政审批事项，规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，建立一套便民利民的行政审批服务体系。国务院各部委的行政审批制度改革已经启动，预计削减全部审批事项的35％--40％[26]。各地政府改革的幅度也比较大，出现了一些新的行政审批运行模式。当前，行政审批制度改革的基本做法是[37]：（1）大力削减行政审批项目的数量。从地方的行政审批制度改革来看，大多数地方的减幅达40%以上。（2）广泛建立集中式的行政审批服务中心。在各地的行政审批制度改革中，许多地方纷纷建立“政府行政审批服务中心”(有的地方叫“行政服务中心”、“政务服务中心”等)。（3）对行政审批进行电子化、公开化和规范化建设。各地在审批制度改革中采取的做法还有大力推行电子政府，发展网上审批；许多地区和部门在行政审批制度改革过程中还建立行政审批事项公示制度和服务承诺制度，向社会公开审批事项的审批依据、审批条件、办理程序等基础性问题，并对办理时限做出承诺，请社会各界共同予以监督。这些做法都取得了一定成效。

但是以市场经济、公共行政和行政法治的眼光来审视，我国行政审批制度改革还存在不少的问题，具体表现为：

第一，行政审批改革缺乏系统的理论基础和依据。

“目前的行政审批制度改革大多是自发性的，缺乏系统的理论基础和依据，社会科学中相关的学术理论与审批制度改革的实践尚没有紧密地结合起来。现存的有限的理论研究还大多停留在操作层次，过于侧重对精简幅度的研究，而忽视对具体项目或政策的分析和评估”[38]。目前对审批项目设定的范围还不统一，没有一个关于审批项目的科学、准确的界定，从而导致各地对审批制度改革的理解各异，影响审批制度改革进一步深入发展。目前审批制度改革的原则与标准不统一，哪些项目必须削减，哪些项目应该保留，都没有普遍适用的法律依据和统一的指导。也没有一个科学合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政审批制度改革还没有完全按照市场经济的要求来进行。

从我国行政审批制度改革的内容来看，在涉及经济要素的领域进行了广泛的改革，大胆引入市场机制。在市场准入方面，大大的放宽了市场准入的条件；在市场资源配置方面，广泛运用市场机制来进行调节，例如“在经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目招标、政府采购和国有企业产权规范转让等方面，运用市场手段来处理，取消了行政审批”[39]。但是在很多方面还带有计划经济的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行业管理的事项，国家还紧紧抓着不放；在金融保险领域市场准入的要求很高等等。其主要表现为：（1）行政审批制度保留了很多计划经济时代的特点，与我国市场经济的要求不符。由于我国现行行政审批制度脱胎于计划经济时代的计划审批制度，行政审批在很大程度上取代了市场的调节，直接阻碍市场经济体制的建立和完善。我国现行的行政审批制度具有反市场的特征。由于市场主体的活动没有受到市场的调节，因而在供需关系上往往与市场产生矛盾，容易导致市场需要的得不到及时有效的生产，而市场过剩的还继续按照原来制定的计划进行生产，致使对经济的快速增长起到了阻碍作用；（2）微观经济领域中的行政审批过多，阻碍了市场机制作用的良好发挥。目前，我国行政审批设置过多过滥，重复交叉现象严重。随着市场经济的发展和各行各业的兴盛，政府管理的社会事务日益庞杂，审批涉及的范围越来越广，目前我国的行政审批设置多、滥、重复设置现象非常严重。据统计，由国务院部门审批的事项有2094项，省一级政府审批的事项也有2000多项，涉及到公安、工商、卫生、环保、农业、交通、城建、文化等绝大多数政府部门和几乎所有的行业[40]。虽经改革，还是有的地方变相地进行保留；（3）行政审批在完善市场经济体制建设和弥补市场不足方面作用体现得不充分。在完善市场经济方面，对于市场经济要素的成长如资金的筹措、人力资源的开发、市场竞争规则的制定、市场的培育等方面行政审批并没有起到相应的作用。在弥补市场经济固有的缺陷方面，现行行政审批也没有起到多大的作用。如在限制垄断方面，行政审批不仅没有阻止市场主体的垄断行为，反而在一定意义上助长了垄断的形成。非常典型的行政垄断如“诸侯”型垄断、行政权力型垄断都是与行政审批有着莫大的关系[41]。

第三，目前的行政审批制度改革难以达到公共行政的基本目的。

虽然我国行政审批制度改革在各地的都在不断的展开，减少行政审批的项目，建立“行政审批服务中心”，但是这种为改而减，并不能真正地起到作用。行政审批在当前是需要的，并不是不要，因而一味地减少，很可能会导致泼水连孩子也一同泼掉的情况。目前行政审批制度改革还没有处理好数量与质量的关系，改革的目标单一、模糊，一味地追求削减审批项目的数量指标，而忽视了科学性和合理性、长远性和现实性的有机结合。审批制度改革是—个互动的过程，没有质量上的保证，数量上也很有可能出现反复；因此一定要将数量与质量合理结合，避免改革留下后遗症。对于“行政审批服务中心”，有的学者也提出了担忧[42]。“政府行政审批服务中心”可能会存在一些问题。首先，“政府行政审批服务中心”还没有跳出统治型政府的模式，“政府行政审批服务中心”很有可能演变为“二级政府”，反而加重人民的负担。其次，“政府行政审批服务中心”的成立对传统机构的公务运作产生了一些影响。虽然大多数审批项目名义上已经进驻“政府行政审批服务中心”办公，但是有很多部门并没有将真正的审批权力下放给窗口的工作人员，仍然有许多事项无法就地解决。这引起窗口只是起着“中转”的作用，反而延误了工作时间和工作效率。具体讲，当前的行政审批的非公共行政性体现为：

（1）政府设置的一些行政审批的目的或动机不是在于提供公共服务，而是试图通过行政审批来获得自身利益。现在有不少的行政审批的设定并不是为了实现公共利益的需要，而是为了自身创收，满足部门利益，通过行政审批来为本部门的人员搞所谓的福利，这不仅违背了设置行政审批制度的初衷，也损害了行政管理相对人的利益，而且在一定程度上助长了腐败现象的滋生和蔓延；（2）行政审批的内容主要集中在经济管理领域，在社会管理和社会服务领域的行政审批相对较少，不适应公共行政职能的转变趋势。我国现行的行政审批制度主要集中在经济管理领域，尤其是在微观经济管理领域，如中央各部委的行政审批改革在2002年上报的审批项目4159项中，经济事务占50%[43]。这种以经济管理为主要内容的行政审批制度是与当代公共行政的弱化经济管理职能、强化社会管理和社会服务职能的职能转变趋势相背离的；（3）行政审批程序不健全，增加了行政成本和当事人的活动成本，既不符合公共行政的高效原则，也难以保证行政公平、公正。

第四，目前的行政审批制度改革还达不到行政法治的基本要求。

《行政许可法》颁布前的行政审批制度与行政法治的要求相差太远，在很多方面都不符合行政法治的要求。主要是：（1）行政审批权的来源不确定，不符合职权法定的原则；（2）行政审批机关设定行政审批规则非常混乱，标准不统一，范围界定不清，不符合法律优先和法律保留原则；（3）行政审批制度的运行不规范，滥用行政审批权的情况相当普遍。行政许可法颁布后，这些情况将得到改善。

但是，我国应该清醒地认识到，《行政许可法》并没有解决所有的问题，行政许可法本身存在一些不足，直接影响到行政审批的法治化进程。如，缺乏对行政审批类型的规定，这在实践中还会形成滥设行政许可的可能；对行政审批设定的范围只作了原则性规定，在设定的法律级别上赋予了省一级人大和政府较大的设定权力（实际上行政许可法颁布前有很多的行政审批都是由省一级的人大和政府通过规范性的文件进行规定的），这种规定往往很难实现行政许可法的初衷。等等。

五、多重视角认知策略运用（二）：行政审批制度改革的多重回应

既然行政审批制度的基础是市场经济、公共行政和行政法治，那么改革行政审批制度就必须以市场经济、公共行政和行政法治的基本要求为向导，以建立起符合市场经济、公共行政和行政法治基本要求的行政审批制度。这无疑要求行政审批制度改革的多重回应。

（一）建立与市场经济相适应的行政审批制度

如前所述，市场经济要求避免市场失灵和政府失灵，因而行政审批制度在我国社会主义市场经济中基本作用应该是：一破除计划经济的影响；二适应我国社会主义市场经济的要求，弥补市场经济的缺陷；三是避免出现政府失灵的各种现象。

对于第一个问题，行政审批制度改革的重点是放权于社会。众所周知，市场经济运行的一个基本原则就是能够交给市场决定的事务就应当交给市场，在这里政府应扮演的一个基本角色就是充当市场竞争的“守夜人”，还市场主体以自由之身，让市场主体在市场的大海中自己掌舵，自己航行。因此，各级政府要真正在管理体制、管理机制和管理方式上创新，集中精力搞好宏观调控和创造良好的环境，按照政府运作规律和市场经济发展规律的要求，积极探索市场机制代替或者不应由行政审批管理的新途径。凡是可以交由市场解决的事项，政府就应大胆放权，而不再大包大揽。对那些已经不适应社会主义市场经济运行规则，不属于政府职能或不应当由政府直接管理的事项；可以由企业、社会集团、中介组织和公民个人自主决定的事项；可以通过民事赔偿或者追究其他民事责任解决的事项；可以通过实施强制性标准加强管理的事项；可以通过市场竞争、招标拍卖实现资源配置的事项，坚决予以取消或调整。加入世贸组织要求我国政府角色准确定位，政府行为必须充分体现市场经济规律，有进有退，还权于市场和社会，打破地区封锁，市场壁垒及行业垄断，建立培育统一的大市场。

对于第二个问题，行政审批制度改革的路径是将一部分能够弥补市场经济缺陷的权力进行加强，主要是一些市场无法调节的方面。具体措施是：（1）加强对垄断的管制，如对大型企业兼并、分立建立起一定的参数；（2）解决市场的外部性问题。外部性问题是指不受市场制约的而又能够影响市场决策的因素。这些因素只能通过建立行政审批制度来解决；（3）对公共产品的提供设置一定的行政审批制度，以使公共产品的提供满足社会的需要；（4）在市场信息等方面建立政府管制措施，强制性要求市场主体真实的信息，降低市场信息不对称的程度；（5）在促进社会公平方面建立管制措施，确保社会分配公平[44]。

对于第三个问题，行政审批制度改革必须注意通过各种措施避免政府管制的弊端：（1）针对由于过度管制导致的企业内部低效率的问题，应该适度地将竞争机制引入受管制的企业，迫使企业降低成本，改进管理，预防或缓解企业内部非资源配置的低效率问题；（2）针对由于审批导致关联费用的增加问题，应该在管制主体与被管制主体之间建立起一种相对宽松的关系，增加被管制主体的自主性和参与积极性，从而达到降低费用的目的；（3）对于行政审批当局滥用自由裁量权导致产生寻租成本，则应该公开审批的过程，公开审批收费、加入、投资标准，通过特许拍卖、公开招标等方式适度引进竞争[45]。

在我国目前行政审批制度与市场经济结合还不成熟的情况下，积极学习和借鉴欧美许多WTO成员国施行的行政分类审批制度经验是很有裨益的。欧美国家的主要做法有[46]：

第—，竞争性领域实行备案制。在社会经济领域，具有排他性的产品和服务都可以界定为竞争性的领域，这些领域都由市场竞争机制进行资源的组合与配置。当然，政府退出这一领域并不是放任不管，而是通过法律法规、政策等手段进行宏观调控，强化事后监管和环境服务。

第二，准竞争性领域实行准入制。在社会经济领域中，有一部分产品和服务具有相对的排他性，或者主要是公共性产品在不同时期、不同地区具有竞争性，这些产品和服务处于竞争性和非竞争性之间，其资源的组合与配置，应该以市场机制调节为主，政府准入为辅。也就是说政府对这些资源组合和配置的准入条件和要求不能过高过多，要以放开搞活为目的，同时加强事中和事后监督。

第三，非竞争性领域实行审批制。在社会经济领域中，具有非排他性的产品和服务，可以界定为非竞争性领域。这些领域由于其公共性、自然垄断性和特殊性，不能够进行竞争性的资源配置，它只能由政府直接进行生产和服务，或由政府提供服务但不一定直接生产，这些涉及到不宜由市场机制调控或市场机制调控不了的，关乎国家利益、社会公共利益的产品和服务的生产和配置，政府必须进行严格的行政审批，并实施事前、事中、事后全程监管。

第四，审批项目评估制。行政审批项目的确定，不仅不能有随意性，不能仅仅进行定性的可行性研究，而且要对行政审批项目进行成本收益分析，用经济评估方法论证行政审批的必要性、合理性及其运行成本、社会收益。只有在理性上是必要的，社会能够获得正效益，运行成本低廉，才能成为审批项目。

第五，审批许可拍卖制度。政府对部分行政审批项目进行拍卖转让，是可行的。在我国，一些介于竞争和非竞争之间的领域，政府的行政审批许可证，可以通过市场竞争行为进行让渡，即通过公开拍卖的方式转让政府许可证。通过行政审批许可证的公开拍卖，转让，既达到了有效监管的目的，又增加政府财政收入。

总之，在我国进行行政审批制度改革所面临的经济形势是非常复杂，必须考虑周全，才有可能真正建立起符合我国社会主义市场经济要求的行政审批制度。

（二）建立与公共行政相适应的行政审批制度

我国公共行政的社会基础已经从国家一元化向国家——社会二元化的社会结构转变，政府行政管理也已经从全能性的政府管理体制向有限政府管理体制转变，这就要求我国行政审批制度改革必须适应公共行政转变的需要。

1、以国家——社会关系颤变为基础，在行政审批制度改革中进行分权。

行政审批制度改革必须立足于现时代国家——社会二元化的社会基础，重新构建行政审批制度的权力体系，行政审批制度的改革应该体现着市民社会理论对政府职能转变的要求。一方面，政府应该将可以由社会通过自组织力得到解决的行政审批事项转移给社会，由社会自己来进行管理。这是制约行政审批项目增减的一个基本准则。另一方面，政府也可以通过对行政审批制度改革使本应该有政府行使的行政审批制度得到强化，并对其内部权力进行合理化分配。

2、树立公共行政的服务行政观念，加强社会管理、社会服务的行政审批制度建设

受服务行政观念的影响，行政审批制度改革必须切实做到：首先，行政审批制度改革必须以服务社会、企业和广大公众为基本目的，凡是不利于社会、企业发展和公众生活水平提高的行政审批制度都必须进行大胆的革除；其次，行政审批制度改革必须合理分配政府、社会、企业和公众的权力（权利），按照小政府大社会的模式进行有步骤、有计划的放权，使社会、企业和公众有自己独立行为的空间和机会，从而有力地促进公共行政改革中的多元化、分权化和服务化的发展趋势；最后，大力加强社会管理、社会服务方面的行政审批制度建设，如加大对社会支持、社会帮助、社会救援方面的管理力度，充分实现直接为社会公众服务。

3、建立提供公共产品、公共服务和保障公共产品、公共服务质量的行政审批机制，满足社会的需要，促进社会公平。

衡量现代政府绩效的一项重要指标，就是依据政府提供公共服务质量的高低以及满足社会和公众需求的程度，因而建立一套能够提供公共产品、公共服务并保障公共产品、公共服务质量的行政审批制度是公共行政的重要体现。“服务行政”要求政府提供公共产品的模式应该从微观的、直接的、以行政手段为主的“指挥式”的管理向宏观的、间接的、以法律手段为主的“服务式”的管理转变。既要能够保证公共产品和公共服务满足人民群众的需要，又要认识到，过多过滥的行政审批，妨碍了政府公共服务职能作用的有效发挥。要深化审批制度改革，促使政府职能归位，切实改变重审批发证，轻后续监管和服务的传统做法，把主要精力转移到监管和服务方面。各级行政机关要切实去掉“衙门”作风和以“管人者”自居的不良心态，改进机关工作作风。通过政府的审批制度来调节社会收入的分配，促进社会的公平。

4、简化审批程序，提高行政审批效率

效率是行政审批制度的价值取向之一，行政审批制度改革必须通过一定的方式不断提高行政审批的效率。要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工，理顺职能配置，改进审批方式，大力精简行政审批程序，实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项逐一进行清理，该取消的取消，该下放的下放，该合并的合并。同一部门对同一事项实行多次重复审批的，调整为—次审批；同—事项由多个部门交叉审批的，调整确定一个部门为主审批，其它部门不再审批；确需审批的可告知内容由申请单位作出承诺。每一事项的审批必须规定合理时限，审批部门应在规定的审批时间内予以答复。此外，结合信息化网络建设，加快电子政府建设步伐，在行政审批管理中充分运用现代化手段，实行网上登记、备案、审批等，以此来提高行政审批的效率。

（三）建立与行政法治相适应的行政审批制度

总的说来，应该按照平衡论的要求，在行政审批的法律制度中基本实现行政法中的“状态平衡”和“方法平衡”。在权利义务的配置上，实现权利义务的平衡；在立法上和法律解释上，充分利用利益衡量的方法，是行政审批制度调整的各方面利益达到平衡。

首先，设定行政审批权必须符合法定权限和法定程序，严格采取法律保留原则。行政审批的赋予、审批事项的范围、条件、行政审批主体的资格及其法律责任等重要事项，都应由法律作出统一规定。

其次，严格规范行政审批机关的自由裁量权。审批机关的自由裁量权过大，会导致审批随意性大、审批不公平的结果。限制审批自由裁量权的最好办法就是将行政审批的条件法律化，由法律加以明确，凡是符合法定条件者，审批机关应当无条件同意，有些事项可以规定以申请申报制来代替审批制。

其三，以法律的形式明确规定审批项目，防范滥设事项。新增加的行政审批事项，必经有明确的法律、法规依据，并按规定的程序报批。同一事项的审批依据有多个且相互矛盾，有新法和旧法的，以新法为准；有不同层次法的，以较高层次法为准。对现行法律法规和经济政策存遗留的空白领域和薄弱环节进行增补。尽快制定出与行政许可法相配套的制度和措施，保证行政许可法的顺利实施。

其四，对审批重大事项引入听证程序，保证行政审批的公平、公正性。“听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，相对人能动参与了行政程序，进而参与了自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。”[47]由于行政机关在审批重大事项将影响到人民群众的重大利益，因此必须让广大的人民群众了解知晓审批的情况，并对行政审批提出意见，参与到行政审批中来，这既是服务行政的要求，也是行政法治的体现。

最后，明确审批机关进行审批的程序和应负的责任，规范行政权力的行使，加强监督制约机制，真正体现行政审批制度的平衡价值。对保留的每项审批都制定严格的审批操作规程和具有操作性的监管措施，凡审批机关不履行监督责任或监督不力，甚至滥用职权以权谋私的，审批机关的主要领导和其它责任人员都必须承担相应的法律责任。对行政审批行为进行必要的监督和制约，是使其在法制框架内运行的有力保障。对行政审批活动的监督，可以从司法监督、内部监督和公众监督等方面进行。就司法监督而言，要扩大人民法院对行政案件的受案范围，允许人民法院审查部分抽象行政行为，以有效防止行政审批权和审批事项的滥设滥用；就内部监督来看，要完善行政机关内部对行政审批的层级监督制度，需要有专门机构和人员来从事日常监督工作，督促审批机关及其工作人员依法实施行政审批；就公众监督而言，就是在行政审批过程中，除国家法律法规明确规定不能公开的外，要公开审批的机关、内容、依据、条件，程序、时限，收费标准和审批负责人，并及时在政府公报和政府网站上公布，接受公众监督，杜绝“暗箱操作”，真正做到责权统一，实现权利义务的平衡状态。

六、结语：一个值得进一步研究的问题

综上所述，行政审批制度的改革是一个涉及到市场经济、公共行政和行政法治的多方面的综合性系统性的改革问题。我们所面临的是一个融市场经济、公共行政和行政法治改革于一体的改革大时代，这就决定了我国行政审批制度改革的大平台。以此为前提审视我国现行行政审批制度改革，会发现现行行政审批制度确实还存在不少的问题。而要解决这些问题，必须以市场经济的市场失灵和政府失灵的经济学理论、市民社会理论和服务行政理论以及行政法的基础理论——“平衡论”等为理论依据，以确立行政审批制度改革的价值取向，设计行政审批制度改革的基本思路。

但是不能否认的是，市场经济、公共行政和行政法治三个不同领域所追求的目的是不一致的，市场经济是以追求市场主体的最大利润为目的，公共行政虽然要考虑行政公平，但是却不能忽视行政效率，行政效率有时往往会取代行政公平而处于优先考虑地位，而行政法治主要考虑的则是公平和正义。这中不同的价值取向势必会造成个人（或法人、组织）利益与公共利益之间的冲突，公平正义与行政效率的相互矛盾。如何来协调这些冲突和矛盾是一个值得进一步研究的问题。笔者以为，要协调效率与公平、社会利益与个人利益之间的矛盾和冲突必须从市场经济、公共行政和行政法治的自身特性中去寻找。

众所周知，市场经济是平等经济、效率经济、法治经济。建立市场经济制度目的是实现资源配置的最优化，利益的最大化，效率和效益是市场经济追求的首要目的，而要追求利益的最大化必须充分发挥市场主体的积极性，竞争的平等性是保障市场经济充满活力的重要规则，因而平等和效率是一对共存的因素，缺少任何一方，都有可能导致一方要求的丧失。另一方面，市场经济的缺陷也警示人们追求利润最大化将导致很多的问题，严重威胁社会的公平，威胁人类的和平共存的基本价值，因而在注重效率的同时必须通过一定的手段克服市场经济的缺陷，营造市场经济的公平竞争的氛围，保障分配的公平性和合理性，使效率和公平有效的协调，平衡国家利益、集体利益和个人利益，共同推进市场经济的发展和完善。

公共行政是服务行政，同时也是公平行政、效率行政和责任行政，只有作到了公平行政、效率行政和责任行政才能真正实现维护公共秩序、增进公共利益、服务人民群众的宗旨。首先，公共行政是公平行政。“新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平”[48]。但是公共行政在追求社会公平的同时，也不能忽视行政管理的效率。因为没有效率的社会公平最终是达不到社会公平的。如果一个政府为了公平，而放弃效率或效率低下，则会浪费社会的大量财富，社会将难以承受，那么政府维持公平的能力也将得不到保障。为了使行政权力服务于公共利益，必须对公共权力加以约束，使它行使有一定的界线。利用这条界限来平衡公共权力和私人权利，平衡效率与公平。

在市场经济、公共行政视野中的行政法治不仅仅只是一种法律关系中的权利义务平衡，也就说一种状态的平衡，而是更重要是一种方法的平衡。既要保证市场经济运行，又要防止市场缺陷出现，既要维护公共行政的权威，又要制约行政权力的滥用，既要保护公共利益，又要实现社会和个人利益，在他们之间保持一种相对的“平衡”，使行政审批制度在比较和谐状态中运行。

如果将行政审批制度改革比拟成一台天平的话，那么，效率和公平是天平的两端，而平衡则是协调公平与效率的砝码。通过权利义务、利益等砝码的平衡，使行政审批在追求效率和公平中得到和谐的发展。当然，关于公平、效率、社会公共利益与个人利益之间的协调问题，不仅只是在行政审批制度改革中遇到的问题，而且也是整个社会发展中遇到的一个永恒话题。回答这样的问题，实在是勉为其难。上述回答是否具有信服力，只得留待各位有识之士自己去评判了。

[摘要]本文运用市场经济、公共行政和行政法治多重视角的认知策略对行政审批制度改革展开研究，分析了多重视角下行政审批的基本含义，影响行政审批制度改革的市场经济、公共行政和行政法治的基本理论，当前行政审批制度改革中存在的各种问题以及改革的基本思路，为进一步推动行政审批制度改革提供了一种新的思考路径。

[关键词]行政审批市场经济公共行政行政法治

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[16]董炯：《国家、公民与行政法——一个国家——社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第39-40页。

[17]董炯：《国家、公民与行政法——一个国家——社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第46-48页。

[18]李斯特：《政治经济学的国民体系》，转引自董炯：《国家、公民与行政法——一个国家——社会的角度》，北京大学出版社2001年版，第59页。

[19]金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第106页。

[20]金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第106--107页。

[21]金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第111页。

[22]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第87页。

[23]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第88页。

[24]任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第62--63页。

[25]金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第112页。

[26]金太军、赵晖、高红、张万华：《政府职能梳理与重构》，广东人民出版社2002年版，第112页。

[27]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第88页。

[28]胡建淼：《行政法学》法律出版社1998年版，第36--39页。

[29]罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第17页。

[30]罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡”范畴》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第30页。