国有资产信托财产管理制度分析

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编者按：本论文主要从国有资产信托管理的必要性和可行性；国有资产信托中的当事人认定问题；信托财产的权属与管理问题等进行讲述，包括了国有资产信托经营的独特方式,形成了国有资产信托管理的特殊意义,具有其他国有资产经营方式所不具备的优点、国有资产信托的法律依据及其可行性、国有资产信托中的当事人主要有委托人、受托人和受益人等，具体资料请见：

摘要:国有资产信托管理中的主要问题是信托当事人的认定和信托财产权属的认定问题,国有资产信托中的委托人只能是国有资产的所有者。国有资产信托管理具有现实意义,有利于扩大国有资产管理的方式,有利于增强国有经济活力。国有资产信托管理具有可行性,可以根据我国信托法的基本规定进行。作为信托受益人的国有财产的代表人,不得放弃信托受益权;国有资产的所有权不应当因信托而发生改变,信托财产的权利性质是非典型的财产所有权,可以理解为是形式所有权,或者是名义所有权。

关键词:国有资产;信托当事人;信托财产

国有资产信托管理作为国有资产管理的一种方式,在我国仍然处于探索当中,实践中涉及的有关问题需要深入探讨。国有资产信托管理是国有资产管理的一种方式,在我国相关的法律制度还不够健全的情况下,充分肯定国有资产信托管理的积极作用,处理好有关信托当事人之间的关系,准确认定信托财产的权利归属问题,可以促进国有资产信托管理活动的健康发展。

一、国有资产信托管理的必要性和可行性

国有资产信托经营的独特方式,形成了国有资产信托管理的特殊意义,具有其他国有资产经营方式所不具备的优点。

第一,国有资产信托管理,可以真正实现国有资产的所有者与经营者相分离。对于国有资产的经营管理一直探索走所有者与经营者相分离的道路,以提高国有资产的管理水平,更好地实现国有资产的保值与增值。但是,如何才能更好地做到使国有资产的所有者与经营者真正相分离,却是人们一直在探索的问题。实行国有资产信托管理,国有资产的所有者作为委托人,将国有资产交给受托人管理,受托人则作为独立的市场主体依据信托合同从事国有资产的管理活动,这样可以实现国有资产的所有者与经营管理者相分离。

第二,国有资产信托管理,可以增强国有经济活力、控制力、影响力。国有资产的信托管理,受托人依法具有独立的法律地位和从事经济活动的主体资格,受托人可以依据信托合同独立从事对国有资产的管理活动,防止了委托人对受托人的不当干预,这就调动了受托人的积极性,这样受托人就可以在市场经济活动中充分运用国有资产,发挥国有资产的经济效力,这就可以增强国有经济的活力和影响力。

国有资产信托的法律依据及其可行性。我国现在虽然没有制定有关国有资产信托管理的具体制度,但可以适用于国有资产信托管理的基本法律《信托法》却已经存在,可以作为当前从事国有资产信托管理的基本依据。制定于2001年的我国《信托法》第2条明确规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受托人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。”这条规定,是我们理解和处理国有资产信托的基本法律依据。根据这一规定,国有资产信托管理就是指国有资产的委托人依据信托合同将国有资产委托给受托人,由受托人按照委托人的委托为受托人的利益而以受托人的名义进行管理或者处分该国有资产的行为。由此可见,国有资产的信托管理作为国有资产的一种管理方式,不同于国有资产的租赁经营、承包经营等常见的经营方式,更不同于同样具有委托含义的委托经营方式。

二、国有资产信托中的当事人认定问题

国有资产信托中的当事人主要有委托人、受托人和受益人。由于国有资产信托管理中的具体情况比较复杂,涉及到很多主体与部门,在如何认定国有资产信托管理的委托人与受益人的问题上,存在着混乱的现象,这就要求我们根据具体情况认真区别对待。

国有资产信托中的委托人的认定问题。信托财产的委托人,一般情况下应当是财产的所有人。我国《信托法》第19条对信托中的委托人作了原则规定:“委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。”由于国有资产信托的特殊性,这一原则规定应用到国有资产信托中时,还需要认真对待。对于如何认定国有资产委托人这样看似简单的问题,却存在着一定的混乱。人们习惯地认为,国有财产的所有人是国家或者全体人民。但在法律上,这样的认识缺乏现实性和可操作性。

目前,在我国的国有资产管理体制下,从法律角度上看,具有操作意义的是政府各级国有资产管理委员会。但是,政府各级国有资产管理委员会并不是国有资产的所有者,各级政府作为国有资产信托的委托人,在实际操作中不具有实际意义。各级政府国有资产管理委员会是专门负责国有资产管理的政府职能部门,可以作为国有资产信托的委托人,具有实际操作意义。在国有资产信托的委托人认定上,还需要注意的问题是,国有企业、国有控股公司、国有持股公司是否可以作为国有资产信托的委托人。国有企业和国有投资公司,是国有资产的实际持有人,不是国有资产的所有人,也不是国有资产的所有者代表,不能作为国有资产信托的委托人。但是,在特殊情况下,国有企业与国有投资公司可以根据国有资产管理委员会的授权行使部分国有资产委托人的职权。

国有资产信托中的受益人的认定问题。在信托当事人中,存在着信托受益人。根据《信托法》的规定,受益人是在信托中享有信托受益权的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织。委托人可以是受益人,也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人,但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中,受益人可以是委托人以外的其他人。但是,在国有资产信托中,受益人具有特殊性。其一,国有资产信托中受益人的范围问题。在一般的信托中,受益人的范围是没有限制的,受益人可以包括委托人、受托人以及其他人,也可以不包括委托人。在国有资产信托中,受益人一定要包括委托人,即国有资产的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有这样,才能充分保障国家利益,保证国有资产的保值、增值及不被侵犯。其二,国有资产信托中受益人的权益问题。在一般的信托中,受益人的权益包括:信托利益分配权、信托财产管理的监督权、对不当信托事务的撤消请求权、损害赔偿请求权、解任受托人请求权。此外,一般受益人还有权放弃信托受益权,可以依法转让信托受益权。在国有财产的信托中,其特殊性在于,作为信托受益人的国有财产的代表人,不得放弃信托受益权,必须认真行使和履行国有资产受益的权利与职责。

在认定国有资产信托委托人与受益人的同时,也要注意处理好委托人与受托人之间的关系。应当强调的是,在国有资产信托管理活动中,委托人与受托人之间的关系,是建立在平等基础之上的,应当遵循“自愿、公平和诚实信用原则”(《信托法》第5条规定)。这是处理国有资产委托人与受托人之间关系的基础。正是基于这样的公平、平等关系,才使得国有资产的信托管理不同于以往其他任何国有资产的管理方式。国有资产的受托人,享有信托财产管理权、信托事务处理权、信托报酬权、信托受益权。国有资产的委托人,享有信托财产收益权、信托财产管理的监督权、对不当信托事务的撤消请求权、损害赔偿请求权、解任受托人请求权。在这些基本的关系之外,最重要的问题是,信托财产的安全问题。信托财产的安全问题,往往被忽视。由于在国有资产进入信托领域后,就面临着各种各样的风险,有来自市场的经营风险,也有来自信托当事人的信用风险。各种风险的存在,必然使信托中的国有资产面临着安全问题。这就要求国有资产的信托委托人切实履行职责,受托人做到诚信尽职,各级国有资产监督管理部门加强对国有信托财产的监督管理。

三、信托财产的权属与管理问题

信托财产的权属问题,涉及到信托财产的权利是什么性质的权利问题以及权利的归属问题,是国有资产信托管理中需要认定与解决的重要问题。这个问题不仅关系到信托当事人的利益,也关系到国有资产安全,需要我们认真研究对待。在国有资产信托管理中,信托财产是信托活动的基础,也是信托权利义务集中指向的对象。信托财产在信托关系成立的前后,其权属关系是不同的,明确信托财产的权属直接关系到信托当事人的权益。

关于信托财产的权利性质问题,在认识上始终存在着不同的看法,分歧很大,主要存在着信托财产是所有权与非所有权的不同认识。人们一般认为信托财产的权利性质是所有权,即信托人在信托期间对信托财产享有所有权。将信托财产的权利性质定位于所有权,就可以把国有资产的信托管理方式与承包经营等其他财产管理方式区分开。的确,国有资产信托与其他国有资产管理方式的最明显的不同,正是受托人对管理的财产权利上的不同。但是,如果把信托财产的性质理解为一般意义上的所有权,与其他所有权没有什么区别的话,其结果必然是,国有资产在信托期间属于受托人所有,受托人可以独立处理信托财产,信托财产脱离了原来的所有人。这样信托财产由受托人独立处理,不受委托人的制约与监督,必然不利于委托人,必然会出现损害委托人利益的情况,必然会造成国有资产的流失、被侵吞。这样的结果显然不符合委托人的初衷,不应当是国有资产信托的结果。

实际上,信托财产的权利性质又不完全等同于所有权,信托人行使信托财产权是受到限制的。所以,认为信托财产的性质是所有权的理论观点,在实践上不能够被委托人所接受。信托财产的权利性质,不应当是一般意义上的所有权,不应当是绝对的所有权,而应当是受到约束的有限制的具有所有权内容的财产权,只应当是形式意义上的所有权。信托财产的这种权利,在权利存在的期间、权利的范围、行使的方式等具体内容上,都受到信托合同的约束,都不同于一般意义上的所有权。这样,信托财产权就区别于承包经营权等,也区别于所有权。因此,信托财产的权利性质是非典型的财产所有权,可以理解为是形式所有权,或者是名义所有权。

关于信托财产权的权属问题,即信托财产归谁所有的问题,很多人认为,信托财产在信托关系成立后,财产的所有权由委托人转移到受托人,受托人享有信托财产的所有权。如此认为,则信托财产的所有权在信托关系成立后发生了变化。这样的看法,对于国有资产,似乎难以接受,因为国有资产将会因信托关系的成立而流失,这与我们一直坚持的国有资产保值增值的目标相背。从我国《信托法》的规定上看,法律并没有规定信托财产的所有权因信托法律关系的成立而发生转移。《信托法》第2条关于信托财产的规定是,信托人“将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为”。可见,我国《信托法》只明确规定了在信托法律关系成立后,转移信托财产的占有,并且信托财产权的行使也由委托人转移到受托人。

在信托法律期限届满或者信托法律关系终止的情况下,信托财产重新由委托人占有并由委托人直接行使财产权。受托人在信托法律关系存续期间,行使的财产权实质上包括财产的所有权。这样,从表面上看,信托财产的所有权属于受托人,可以认为,受托人在形式上是信托财产的所有人。但是,受托人所行使的信托财产的权利是有条件的,是受到信托合同约束的,也是受到委托人监督的。所以,受托人所享有或行使的信托财产权,不同于具有绝对性的财产所有权,是非绝对的。因此,受托人对信托财产的权利,不是绝对的传统意义上的所有权。

在信托财产的管理问题上,受托人在信托期间独立行使信托财产的管理权。根据我国《信托法》的规定,在国有资产信托管理中,信托财产的财产权,包括财产的所有权,在信托期间,由受托人独立行使。信托人不得干涉受托人对信托财产的管理与处分,但受托人有权依据信托合同监督受托人的活动。这一点,不同于国有企业的经营管理权及其他形式的国有资产管理权。至于信托期间信托财产所有权是否发生转移,《信托法》没有明确规定。这个问题,无论在认识上有什么不同的看法,都不影响实际上的信托活动,不影响受托人对受托财产的管理。

与信托财产管理相关联的问题是,信托财产的风险与收益问题。在国有资产信托期间,发生的与信托财产有关的风险与收益应当如何处理,处理这个问题的基本原则是:受托人管理信托财产形成的债权债务,以信托财产来认定,即管理信托财产形成的债权属于信托财产的范围,其最终属于委托人,管理信托财产形成的债务以特定的信托财产承担风险责任。这种处理信托财产的风险与收益问题的原则,是建立在信托财产独立基础上的。信托财产独立是我国《信托法》确定的重要制度。信托财产独立,一方面表现为,信托财产独立于委托人的其他财产,与委托人的其他财产相区别。另一方面,信托财产独立于受托人的财产,与受托人的其他财产相区别。这样,信托财产独立制度,就可以把信托财产管理中的相关问题界定清楚,实际上,就是确定了信托管理人在信托期间以信托财产为基础独立享有权利承担义务的基本制度,这样的制度与法人独立承担有限责任的制度是相似的,也可以说是法人有限责任制度在信托关系上的体现。