探析政府如何建设诚信机制

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摘要：政府诚信建设具有必要性、紧迫性,直接或间接影响着公民诚信、市场诚信和民主政治的建设。当前,在大力推进社会诚信体系建设的同时,政府诚信机制建设应成为首要的现实课题。作为政府,应率先垂范,致力于自身的诚信建设。

随着市场经济的发展,诚信这一宝贵品质越来越受到人们的重视,但与此同时,“诚信”这一品格在中国社会却是供给稀缺的。在理论界,人们对这一现象的探讨逐渐从企业诚信层面深入到政府诚信层面。

一、契约关系的内在要求——政府诚信的重要性

在现实生活中,如果说企业诚信是重点,个人诚信是基础,那么政府诚信就是表率。在整个社会诚信体系建构中,“从上做起”比“从我做起”更为重要。尽管诚信是我国自古就强调的美德,其真正发挥核心价值观的作用还是在市场经济的环境下。因为市场中人与人之间的关系是平等的契约关系,诚信的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定,从而避免或减少交易风险。同理,近现代的契约论者认为,国家的产生是人们相互之间或人民同统治者之间相互订立契约的结果,即国家是共同协议的产物。市场上平等主体的交易原则也适用于国家和民众之间的关系。政府诚信即政府与民众在共识的基础上产生契约关系后,对履行契约而做出的承诺。从契约理论的角度分析,民众将行政权委托给政府行使,政府在获得了民众所授予的公共权力的同时,就必须承担相应的职责和义务。从政府承担的职责看,政府诚信涉及到政治经济文化等国计民生的大问题,是社会最大的诚信,与民众的利益密切相关,与国家的兴亡密切相关。

二、契约双方的不平等——政府诚信缺失的原因

尽管诚信原则在市场经济的大背景下一再被强调,诚信在现代中国社会普遍缺失是明显的事实。政府诚信缺失的原因是多方面的,有历史的影响,有现实的原因,有主观因素,也有客观因素。究其根本,还是契约双方不平等,造成对于政府诚信法律约束、现实管理乏力。

(一)政府诚信法律制度不健全

经过近二十年的改革,我国基本上形成了比较完备的经济法体系,证券法、合同法、发不正当竞争法、专利法、消费者权益保护法等,这些诚信机制具有国家强制力,维护了正常市场交易秩序,减少了在交易中的诚信风险,并增进了预期可获的利益。但是从总体上看,这些法律法规主要约束的是以企业为代表的经营性市场主体,用来规范政府诚信的法律法规基本上还处于空白状态。虽然政府在建设诚信体系方面做了大量的工作,但从整体上而言,大多是头痛医头、脚痛医脚之举,完善的法律体系还须假以时日。

(二)政府工作人员诚信意识淡薄

政府诚信缺失的原因之一是某些公务政府工作人员诚信观念不强,没有把自己作为契约关系中平等的一方,没有意识到手中的行政权是契约关系中“委托——”关系形成的权。当人民把职务给了你,就形成了一种契约关系,即委托方(公众)将行政权委托政府行使,作为方(政府)应当给他们提供必要的公共物品(国防、治安、公共福利、司法公正等等),如果方按照契约履行了职责,就会获得应有的工资、报酬、荣誉等。如果不能完成委托方在契约中提出的要求,方就应当按照契约关系承担相应的责任,委托和关系的存续也就值得考虑了。与任何一种委托关系一样,这种关系必须以诚信为支撑。而诚信的背后是人与人交往关系的平等原则。但相当一部分公务员没有这种诚信理念,从未想过应该向民众承诺,还要负违约的责任,而把自己看成高高在上的“官老爷”。这不能不涉及到历史惯性的影响。

(三)历史的惯性影响

在市场经济快速发展的今天,人治的传统仍有牢固的地位。相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度,阻止先进的契约理念。因为它有利于自己权威的发挥,在自己管辖的范围内,可以为所欲为。

(四)政府行为中自利性

正如恩格斯所说:像其他成员一样,官员也会受到自身利益的驱动。政府工作人员作为“经济人”,追求利益的最大化,这并不奇怪,也不为过。现实中政府常常成为市场的参与者甚至替代者,凌驾于民众之上;改变这种现象,关键是建立起现代意识的法律框架,把权力关进笼子,使民众和政府能够真正成为契约关系中平等的双方,使政府官员的自利行为要受到契约关系的约束。

三、政府诚信建设的途径选择

“诚为根,信为本”,诚信是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源。但在当下,诚信问题层出不穷,已成为中国经济进一步发展的重大隐患。政府诚信是各类诚信之首,当前社会、经济生活中出现的诚信危机,从一定意义上说与一些地方政府和部门的诚信缺失不无关系。现有诚信之国家,后有诚信之人民。根据以上的分析原因,笔者认为政府诚信的建设应当从以下几个方面着手:

(一)明确政府在契约关系中的地位

政府要做“裁判员”,不能亲自下场踢球的论点流行了好多年,可至今场下政府的身影还是不时出现。要完善政府诚信行政体制,必须明确政府应有的职责,给其职责以正确的明确的定位。明确政府只是契约关系中平等的一方,改变其高高在上凌驾于契约的事实。

政府成为平等的契约关系中的一员,内在的要求政府管理的方式相应转变,由控制型的管理方式向协商型的管理方式转变,变被动型的管理方式为互动型的管理方式。管理方式的转变,需要建立一个透明政府。在竞争市场的委托——关系中,人的私有信息会形成市场的逆向选择,最终毁掉整个市场,所以有种种经济立法来强制公开信息,在政府和民众的委托——关系中,一旦公民缺乏有效的信息,对政府的失范行为就无法鉴定更无法监督,最终会毁掉整个国家,所以,政府应当实施依法行政、阳光行政。政府拥有的各种信息优势,如人为地进行保密,使得公众处于一种“理性的无知”状态,这给权力运行过程中的暗箱操作准备了最好的条件,行政失范行为不可避免,政府公信度必然下降。实施政务公开,提高信息透明度,既是民主政府下的公民和消费者具有信息获知权的具体体现,也是政府行政管理方式转变的根本途径。

(二)建立健全政府诚信制度

诚信危机从根本上说是一种制度危机。前面所说的诚信体制虽好,但它不会自发地成为现实,体制改革进行了这么多年,但是越位者、错位者、缺位者仍大有政府在,就是没有制度的约束。所以要使政府行为的输出最大限度地与政府委托人的输入预期一致,使政治人的合法利益与政治委托人的利益最大化一致,就得依靠主宰我们命运的制度,让刚性的制度来保证民众的利益不受损失。诚信制度应具备哪些内容呢?

1.行政行为法定化。前面己经谈到,政府机关或公务员具有自利的一面和借助权力追求个人利益最大化的可能,完善依法行政制度。让官员真正成为权责统一的市场主体;职位职权法定。行政职权必须由法律予以规定或授予,使其有法律依据;不得擅自设立职位,行政权的行使不得超过法定职权,越权无效,这是契约确定性的内在要求;依法行政。行政机关实施行政行为时,不但实质上要合法,程序上也要合法。

2.健全约束监控制度。法律虽好,毕竟由人执行。法律建立以后,执行便成为关键。应建立行政监察、行政监督制度,建立行政投诉、过错责任追究制度,让所有失信于民的政府行为都置于法律法规的监控之下。把政府真正当成民众的人,使其违约行为真正受到追究。要设立多重防线,以严防死守的办法予以监督。严格工作程序化管理,有些事件要跟踪督办,要确保群众投诉的问题有处置、有结果、有回应。

3.建立科学的考评制度。诚信行政应作为公务员考核的主要内容。人们倡议建立信誉等级评定制度,设立相关评定机构,其评定内容是:政府部门设置和职能情况、依法行政情况、决策和管理的科学程度、信息公开程度、政府工作效率、公务员知识化和专业化程度、政府支出和债务情况、公众对政府服务的满意程度等。

4.完善失信惩治制度。加强部门间的协调、配合,实行对失信行为的联合惩治。提高失信成本,依法追究其行政及经济责任,并给与受损害单位或个人合理的补偿。要使守信着感到光荣、有价值,使失信者得不偿失,让其不敢冒失信之风险。

5.建立公务员诚信信息数据库制度,搭建个人诚信平台。建立包括数据采集、披露、评估、使用、保护、监管等方面的联合征信制度。诚信数据应向全社会开放。欧洲一些国家以法律的形式赋予政府以数据开放的强制权,以保证数据的客观、公正、全面、准确和威严。

(三)加强公务员契约意识教育

思想教育是我们的传家宝,在新时代,教育应当寻求从内容到方式方法上的扎实和创新。从内容看,让公务员了解诚信的内容、意义。诚信不是孤立的,它与法律意识、市场经济规律等密切相关,关键要树立公务员的平等契约主体意识,对公务员要开展多层次、多角度、全方位的引导。通过各种教育手段,提高教育的覆盖面,加大教育的成功度,这样,是可以使公务员由诚信道德的认知上升为道德情感,转化为道德意志,从而产生自觉的道德行为的。只有唤醒人们内心深处的良知,人们才能有效调控自己的行为,做到自我反省、自我评价、自我控制、自我完善。

四、结束语

政府诚信是社会诚信的基石,是整个社会诚信建设的核心。由于历史原因,我们政府诚信缺失比较其他市场主体更为严重,因此,应当把政府诚信作为社会诚信建设的龙头,使政府真正成为社会诚信的表率,成为契约关系中平等的主体刻不容缓。