对我国开发区管委会管理职能的几点思考
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摘要：由于全国性开发区法律的缺失、政府社会服务职能缺位、社会中介组织发育的不健全，导致我国开发区管委会管理职能权限模糊，开发区可持续发展乏力。因此，唯有以法律明确开发区管委会的行政主体地位，转变政府职能，并积极扶持社会中介组织，方可明晰管委会的管理职能，从而促进开发区的大发展。
经过20多年的发展，我国开发区取得了巨大成就，这无疑是开发区管理体制不断创新的结果。但开发区管理体制，尤其是开发区管委会的管理职能权限模糊制约着开发区的持续发展。
一、我国开发区管委会管理职能权限模糊的主要表现
当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职能权限并未理清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。
（一）管理权限范围模糊
开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，缺乏刚性机制约束。
（二）职能权限授权不足
在一些具体的行政管理活动中，开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致本来一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。比如，大多数开发区管委会不能独自完成企业审批制向企业登记制的转化，不能根据企业需要办理登记的前置审批，不能决定适当放宽以专利等无形资产作为资本出资的比例，不能自主落实高新技术企业注册资本的分期到位等等。这就必然制约开发区的快速发展。
（三）权力运作较为随意
一方面，对于开发区管委会的机构设置、人员编制等问题没有严格规定，即使有一些零散规定也往往政出多门、自相矛盾；另一方面，管委会领导体制、决策机制缺失，是首长负责制还是集体负责制不清楚；决策细节、程序等方面更是空白，以至决策失误、经济损失后无人承担责任。
二、我国开发区管委会管理职能权限模糊的成因
开发区管委会上述问题，有开发区发展中自身法律地位不够权威的原因，也有相关主体发育不健全的影响。
（一）开发区管委会行政主体资格缺乏全国性法律认定
当前，我国开发区管委会的性质到底是什么，一直未得以明确。其身份总体上较为模糊，如它不是一级地方政府，不是地方人民政府的派出机关，不是政府职能部门的派出机构，不是行政机关委托的组织。但是无一例外各开发区管委会又切实履行着上述机构的所有职能。之所以如此，这与开发区管委会缺乏全国性法律的认定有关。虽然我国各开发区所在省（直辖市、自治区）人大制定了《开发区运行和管理暂行规定》等地方性法规和管理条例，但开发区管委会的行政主体性质、地位和权限，一直缺乏全国性法律规定，迄今尚未颁布《开发区法》。由于法律权威性不够，一方面容易与我国行政管理体制存在摩擦，另一方面，一些较为关键的管理权限并未真正下放给开发区，故在实际运作中存在诸多困难。
（二）政府社会服务职能缺位
对开发区而言，母城区政府机构理应承担相关社会管理责任。但由于未能充分明确政府在开发区的职能，结果政府行使了过多的行政管理职能，而社会服务职能相对缺失。尤其是随着开发区规模的扩大，政府越来越“关注”开发区的发展，表现为政府各部门将开发区企业纳入检查评比指导范围，加强对企业的业务管理，并且还将触角延伸到区内中介组织，改变本来符合市场经济要求的做法，管了不该管也管不好的事项，降低效率，滋生腐败；而一些本来由政府管理的社会事务，如教育、治安、社会保障等却未能及时到位。这样，政府社会服务职能的缺位难以保证开发区管委会的高效运转，影响了开发区的行政管理效能。
（三）社会中介组织发育不健全
社会服务的提供和社会中介组织机构的成长，是与市场经济紧密相联的。一般而言，市场经济较为发达的国家，社会中介机构较为健全，社会服务较为全面。而我国政府习惯于扮演“中心人”的角色，习惯于包揽社会经济生活的方方面面，没有社会中介组织发展的空间。虽然我国政府不断减少和解除国家对社会和经济生活的控制，但当前社会中介组织的建立和社会服务的提供还很不健全，它们在产业发展、企业管理、投融资服务、社会服务等方面的积极作用尚未得到充分发挥。社会中介组织的现状以及政府社会服务职能的缺位，迫使开发区管委会职能越位，增加了社会服务职能而降低了行政效率。
我国开发区管委会上述问题的存在，致使开发区无法真正实现“封闭式管理”，各部门直接插手开发区的现象越来越多；且由于政府社会服务职能的缺位和社会中介组织发育不健全，开发区管委会被迫承担着经济开发和社会管理的双重重担，承担了太多的社会管理和服务职能。这就导致开发区管理机构工作精力分散，工作主动性减弱，管理机构和管理人员增多，统一、高效的行政运作机制受到制约，开发区可持续发展乏力。
三、健全开发区管委会管理职能的基本点
基于以上分析，强化开发区管委会的管理职能，要加强开发区管理体制的法制建设，加强开发区的公共服务职能建设，强化政府社会服务职能，并积极扶持社会中介组织的发展。
（一）加强开发区法制建设
从长远看，开发区管理体制不可能长期游离于大体制之外，应在法律规范的框架下，健全管理体制，形成全国性的开发区法律体系，为保证开发区管理体制的科学性、规范性和相对稳定性提供法律依据。
1．以法律明确开发区管委会的行政主体地位。要从法律上确认开发区管委会的行政主体地位，以使其具有独立的行政执法资格，使管委会对开发区的统一领导和管理纳入法制化轨道。为此就要修改我国《组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。从法律地位和运作方式看，开发区管委会与地方人民政府的派出机关行政公署、区公所、街道办事处最为相似，如果《组织法》能够将它确认为地方人民政府派出机关之一种，许多法律关系就会理顺。从目前看，我国开发区管理体制改革的方向也是把开发区定位为政府的派出机关：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理”（《国家级开发区管理条例》草拟稿，2006）。
2．以法律明确开发区机构设置条件和程序、领导体制和决策机制。在法律中明确规定开发区管委会下设机构的设置条件和程序，把机构设置权交给地方权力机关行使，相关的议案由人大常委会审议；避免管委会随着管理范围的扩大、事项的增加而随意增设机构和人员。在实际操作中实行的首长负责制，体现了开发区灵活、高效的特征，应当在法律中予以确认。此外，对管委会的决策机制也应有相应规定，体现民主、公开、效率、理性的精神，比如重大建设项目的规划、立项要实行听证制度，增加决策过程的透明度，防止腐败和腐败造成的损失。
（二）转变政府职能
政府的职能之一就是提供社会服务，其服务范围不仅限于母城区，而且也应有进一步拓展，因为我国开发区建立的目的就要是使其在管理体制上加以创新，就是要有所为有所不为，而不是“大而全”、“小而全”的类似当前政府的一级组织。其所为的关键点在于经济建设，而体制的创新则必须由母城区政府完成相应社会职能。因此政府应适当转变职能，增加其社会服务职能，将母城区政府的职能予以延伸，为开发区管理体制的创新，提供切实的外部环境。当然开发区管委会也应从自身出发，通过管理手段的变革，提高工作效率，以弥补母城市政府社会职能偏弱的缺陷。如可通过推行电子政务减少政务流程的分散性，减少信息过滤、信息失真现象；保证政务流程的时序性，规定每个部门完成自己工作的时间范围；打破流程的封闭性，明确给出每项政务流程所需要的接口数据。通过这些措施，可一方面促进政务公开，提高透明度，建立管理扁平、决策科学、民主高效的现代化“网上政府”，另一方面也增加民众的参与和沟通。这将使管委会的政务活动更精简、更有效和更合理，管理效率得以显著提高。
（三）积极扶持社会中介组织
社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用，是保证开发区经济和社会健康发展的、必不可少的重要组成部分。鉴于开发区目前社会中介组织的现状，应做到以下几点：一是理顺开发区管委会与社会中介组织的关系。改革现行的管理体制，把那些原来由开发区承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能以及社会监督的职能等逐步交给中介组织，为中介组织的发展提供广阔的空间。二是改变现有中介组织“官办”、“半官办”、“官民合办”的架构，督促资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等社会中介组织尽快与挂靠单位彻底脱钩，将其逐步改制成为自主经营、自负盈亏、自担风险的合伙制事务所、个人事务所和股份有限事务所。三是不断提高社会中介机构从业人员的素质，有计划、有步骤地对执业人员进行培训，以提高他们的业务能力和管理水平。
