探索农村行政机关行使行政权问题及策略

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摘要：如何规范乡镇行政机关行使行政权，这是当前全面推进依法行政的主要任务和目标。由于种种原因，乡镇行政机关在行使行政权中存在着用法错误、越权、-d"rJ~职权、违反法定程序等问题，必须采取加强行政立法建设、普法教育、强化法制监督等措施加以解决，以此推进依法行政工作的顺利进行。

关键词：乡镇行政机关行政权规范措施

一、当前乡镇行政机关在行政权力的行使中存在的主要问题

(一)适用法律错误或违法适用法律

一些行政机关在所作出的裁决书中引用法律条文不准确、不全，或虽写明所适用的法律、法规名称，但没有写明具体条款，有的甚至连法律、法规的名称也未写。在制订和实施乡镇行政管理规范性文件上，存在与法律、法规及规章相抵触的情况。

(二)超越职权行使行政权

行政机关的法定职权是由部门管辖权、级别管辖权、地域管辖权和法定事务管辖权四个方面的职权构成的。行政机关在行使职权时，超出任何一个方面的职权，均构成超越职权。如根据《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要征用土地的，由省、自治区、直辖市人民政府以上批准。但某乡人民政府在未办理任何审批手续的情况下，即以一级政府的名义强行征用某集体所有的土地8．5亩，用于建教学楼和幼儿园，这是明显的超越职权范围行使行政权的例子。

(三)在行政权行使中滥用职权

目前滥用职权普遍存在如下三种情况：(1)目的不良。即乡镇行政机关及其工作人员明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或者原则。基于其个人或者小团体利益，仍作出不合理的具体行政行为。(2)不适当考虑。即乡镇行政机关及其工作人员在作出具体行政行为时未考虑应当考虑的因素或者考虑了不应当考虑的因素，作出不合理的具体行政行为。(3)反复无常。即乡镇行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，无标准地反复变化，使行政相对人无所适从，从而引发纠纷。

(四）违反法定程序

这主要体现在：(1)作出的具体行政行为适用程序种类错误。例如，《行政处罚法》明确规定，行政机关作出什么样的行政处罚应当采用简易程序、一般程序、听证程序。如果行政机关未按照《行政处罚法》的规定，对应采取一般程序作出处罚决定的，却采取了简易程序作出处罚决定，或对应采用听证程序作出处罚决定的，却采用一般程序作出处罚决定，均属于违反法定程序。(2)作出的原具体行政行为应当采取要式行为，却采取了非要式行为。例如，《行政处罚法》明确规定，行政机关对行政相对人作出行政处罚必须是书面形式，不能采取口头形式。如果缺少书面决定书，必然违反法定程序。(3)作出具体行政行为的过程中出现程序违法。例如，《行政处罚法》规定，按照一般程序作出的行政处罚决定，其程序为：一是先进行调查取证；二是听取当事人的陈述和申辩；三是由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定。如果缺少其中任何一个步骤，即属程序违法。(4)作出具体行政行为的过程中颠倒了顺序。如存在先裁决后取证、裁决后才告知行政管理相对人有陈述和申辩的权利、先执行后裁决等情形。(5)在法定期限内未实施行政行为和未履行法定职责。

二、乡镇行政机关存在违法行政问题的原因分析

(一)法律体系的不完善。是依法行政不可避免的困境

依法行政的基础是立法。长期以来，由于我国法制不够健全，行政管理方面更显薄弱和落后。这主要表现在两个方面：一方面，许多领域未立法，缺少必要的法律、规章，由此使这些领域的管理无法可依、无章可循，造成了管理的低效率、无序和混乱；另一方面，已制定和颁布的法律、规章不够协调统一，多有制肘，相互矛盾，影响了法律、法规的实施及其作用的发挥。

(二)乡镇行政机关执法人员素质不高。缺乏基本的法律知识，使依法行政难以落实到具体工作中

依法行政的重点在执法，执法的成败首先决定于执法者的素质。长期以来，相当一部分乡镇行政机关的领导者和工作人员法律意识淡薄，片面地认为政府就是专门行使权力、管理社会的，没有真正认识到依法行政首先是依法治官、治权，依法规范政府和政府公职人员的行为。在主观上把依法行政当成一种摆设，往往讲起来重要，做起来次要，急起来不要；在实际工作中有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生、屡禁不止，存在着大量的与依法行政相左甚至是背道而驰的做法。政府不作为、乱作为乃至胡作非为的现象依然十分突出。这在很大程度上严重影响到了法律的实施。

(三)监督机制不够完善。广大人民群众和行政管理相对人在依法行政中的监督作用受到限制，参与依法行政的积极性不高

依法行政离不开完善的监督机制，实践已经证明，不受监督的权力必然导致腐败。河北省国家税务局原局长李真蜕变为腐败分子之后，曾有过深刻的反省：如果我们的法制监督到位，哪怕对其执掌的权力有个最起码的制约和限制，也许其就不会出事。在这里，我们不否认其有某种推脱世界观改造的责任，但也确实道出了令世人警醒的话：依法行政离不开监督机制。虽然现在我们的监督机制包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、复议监督、层级监督、专门监督、社会监督等等，可谓名目繁多，可是监督的体制不严密，出现许多漏洞，有的甚至形同虚设。以群众监督为例：首先，许多地方政府行政机关及其工作人员认识不到位，认为依法行政就是政府用法律来管老百姓，而不是用来管政府。因此在具体行政活动中出现了不愿意接受群众监督的种种现象。缺乏群众监督和支持，已经成为乡镇行政机关推进依法行政的一大难题。其次，行政管理相对人不配合。因受千百年来官民对立思想的影响，以及利益因素的制约，很多行政管理相对人在涉及具体行政行为时总是自觉或不自觉地站到行政管理者的对立面，加上行政管理者管理方式简单粗暴，态度蛮横，甚至无中生有，故意找茬，这就人为地加剧了管理者与被管理者对立程度。

三、切实推进乡镇行政机关依法行政工作的对策

当前我国经济已进入一个新的快速增长期，为了给我国经济社会的全面、协调、可持续发展创造一个良好的法制环境，提供有力的法制保障，2004年4月，国务院根据党的十六大确定的法制建设方针，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了全面推进依法行政、建设法制政府的目标、任务和措施，提示了当前依法行政工作必须抓好的立法、行政执法、执法监督三个关键环节，提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的六条基本要求。这是当前依法行政工作的指针，也是推进乡镇行政机关行政工作的措施对策。

（一)加强行政立法建设

现代行政管理要求有完备的法律制度来维持和巩固各种管理权威和管理效能，而有法可依则是依法行政的前提，没有法就没有行政所依据的基础。具体来说，一是做好原有法律、法规的整理工作。由于行政管理法规庞杂繁多，特别是经济体制和政治体制改革进程加快，为适应改革的要求，必须加强对原有行政管理法规的整理分类并加以系统审查研究，根据实际情况进行整理、修改补充、合并保留、废止更新，杜绝零乱错杂、重复出现，甚至相互抵触的现象。二是为了使依法行政的原则真正贯彻执行，要加快制定一系列新的法律规范。在完善经济调节、市场监督方面立法的同时，更加重视社会管理和公共服务方面的立法。要加快制定行政组织法、行政编制法、行政程序法，用法律手段控制机构的设置和人员编制，使行政管理工作程序规范化、制度化，确保国家行政机关的活动和组织建设有法律依据。

(二)坚持“以人为本”，加大行政机关全员培

训力度和全民普法力度，切实提高乡镇行政机关执法人员的道德水准、法律业务知识和全民的法制意识有法不依、执法不严、违法不究、多头执法、交叉执法等，是当前我们需要解决的重中之重的问题，其中措施之一就是加强培训，加大普法力度。首先，通过普法和培训，使乡镇机关执法人员牢固树立“执政为民”的思想道德理念，明确认识依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。通过全员培训方式，切实克服普法走过场的现象，克服法盲执法、执法违法的不正常现象。再次，要加大群众普法力度，切实提高全民的法制意识。要从青少年学龄阶段抓起，通过电视、报纸、广播、版报、送法下乡活动、案例说法等方式提高群众法律知识水平，增强法律意识，配合并监督政府依法行政，创造良好的法制环境。

(三)坚持“以法为纲”、诚实守信、权责统一的原则

以法为纲，就是以宪法、基本法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章为行政依据，严格依法办事。以法为纲，首先，要区分法与政策的界限。党的政策和国家法律虽然有贯通之处，但其相互区别也是显而易见的。法的强制力要大于政策的约束力，法的约束力较具体，政策的约束力带有普遍性和抽象性，在司法实践活动中所适用的是法律条文而不是有一般号召力的政策。其次，坚持以法为纲，就是坚持法律面前人人平等，不徇私情，不谋私利，不畏权势，公平公正执法。再次，要做到违法必纠，严肃政纪、法纪。行政机关和工作人员行使法律所赋予的行政职权，代表国家依法对社会政治、经济、文化、教育、科技等各方面实施管理，其职务行为直接关系到法律的尊严，关系到国家的形象，关系到人民群众的合法权益的实现。由于行政权的特点和执法人员的素质不同，在行政执法过程中，存在着有法不依、执法不严、执法犯法等现象，甚至有个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。对这些违法行为或者犯罪行为，就必须予以严惩，决不能姑息迁就。

坚持诚实守信原则，就是要求乡镇行政机关及其工作人员要有诚信意识，忠于国家、忠于法律，不出尔反尔、朝令夕改，政府作出的具有法律效力的决定，如果不是因为法定的理由，并经法定的程序，不得随意变更或撤销；如果确实需要变更或撤回，同样要依照法定的权限和程序进行，由此而造成行政相对人财产或利益受损害的，政府行政机关要依法给予补偿。

坚持权责统一原则，就是要求行政机关不仅要依法行使权力，还要承担有关责任，使行政机关及其工作人员能自觉遵循市场法则和客观规律，要有所为，有所不为，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿，由计划经济时代的“全能政府”、“管制政府”和“权力政府”转换为市场经济条件下的“有限政府”、“服务政府”和“责任政府”。

(四)强化“立法监督”和“执法监督

我们的国家是人民当家作主的社会主义国家，我们的行政权力，只能来自于人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化立法监督和执法监督，真正做到权为民所用、利为民所谋。从立法监督来说，就是要通过专门的监督机构来清理规范各种“红头文件”，规定乡镇行政机关的“红头文件”，要经过科学性和可行性论证，并应采取听证会、座谈会等形式，公开征求各有关方面的意见。对于滥批乱发违法违规的“红头文件”，造成公民权利受损或不良社会影响的，要追究主要负责人的责任。从行政执法监督来说，除了发挥上述各个方面的监督职责之外，还要重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对乡镇行政机关具体行政行为的监督，使权责统一原则得到真正意义的贯彻实施。同时要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督，真正体现人民民主专政的社会主义民主政治。

(五)突出程序合法、坚持“程序优先”

程序是执法公正的基本保障，行政机关在实施行政管理中，除了涉及国家机密和依法受保护的商业秘密和个人隐私之外，都应严格遵循法定程序，遵循公开、公平、公正的原则行使权力。在我国的法律传统中，重实体、轻程序的影响根深蒂固，行政主体在执法中也往往是重结果、轻程序。突出“程序优先”原则，就是要通过学习和宣传教育，使广大乡镇干部牢固地树立“实体处理正确，程序违法，其结果也是行政违法”的意识。因此，必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。当前乡镇行政机关执法人员法律素质和法律业务知识普遍欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。