简论中国政府的危机信息预警

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摘要：信息时代，危机信息管理已成为政府危机管理制度的核心。这次抗灾行动反映了我国政府危机信息管理的不足，由于信息公开不及时和沟通不畅致使危机影响扩大，危机不能得到及时控制。应针对抗击雪灾中信息管理的缺陷和不足，进一步完善危机信息管理。

关键词：危机；危机信息管理；信息预警；信息传播

2008年春节一场突如其来的持续低温、雨雪和冰冻极端天气，袭击了我国南方大部分地区，给人们的生命财产安全和社会生活构成了极大的威胁。在党和政府的领导下，全国人民众志成诚，取得了抗击雪灾的胜利。虽然抗击雪灾行动取得了胜利，但我们也为此付出了巨大的代价，这次雪灾造成107人死亡，直接经济损失达1111亿元，同时，暴露出我国的应急体系和政府危机管理能力还存在着许多不足之处。其中，政府在危机信息的有效传播和及时公开上的不足是这次危机不能及时化解的主要原因，我国政府的危机信息管理能力亟待进一步提高。

一、危机信息管理的内涵

危机是指由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。政府危机管理，是指政府为避免或者减轻危机和紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列的管理措施和相应的策略，包括应付危机的准备、应付危机的运作、危机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。

公共危机管理中很重要的一项工作就是危机信息的管理，这也是危机管理能否有效进行的保证。如果信息管理工作做得不好，危机管理中获得的信息不充分，就不可能做出有效的危机管理决策和进行有效的危机管理行动，这样会浪费资源和时间。信息管理机制的主要功能是为决策者提供及时、准确的情报，同时向民众传递适当的信息。既要让民众对危机事态的程度与危害有清醒的认识，又要使他们了解决策层为化解危机所做的各种努力，更要使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者面临的压力，恶化决策环境。

危机信息管理是指政府应对突发公共事件中对于相关信息的管理。政府的危机信息管理不同于常规的政府信息管理，它有以下三个基本特点：(1)重要性。因果传导性表明“放任”可能导致有害后果的扩散，可能危害大规模人群的生命安全。(2)及时性。危机信息管理是“危机事件—信息一因应”中的关键环节。(3)准确性。政府决策机构对必要信息掌握的越完善越有利于应急。在初步获得可能成为应急事件的预兆信息后，应该加强主要信息的搜集，对事件进行科学预测，重要性、及时性和准确性都应当体现在危机管理的各个环节。

危机信息管理不仅关系到国家政府在本国民众中的公信力与权威之合法性，也将直接影响到国家在国际社会中的声誉、形象与地位。有鉴于此，香港科技大学丁学良教授呼吁，针对当今世界突发性危机事态的基本特点——事先在大自然或社会里已经存在，只是迹象还不明显而已，等它突然引起人们注意的时候，就已经造成了相当程度的伤害——中国要发展出应对比较大的伤害性事态的机制，首要的是政府和社会的信息系统或信息过程是否有效，这是现代国家公共危机管理机制的核心翻。

二、我国政府危机信息管理存在的问题

经历过“非典”和禽流感等公共危机之后，我国的信息披露和公开制度有了一定程度的改善，政府对危机的信息管理也越来越重视，但是，在这次抗灾行动中危机爆发前缺乏信息预警，危机爆发后信息不及时，信息未能有效传递，这些都表明我国危机信息管理还不尽完善。

(一)雪灾危机爆发前缺乏信息预警机制

危机预警是危机管理的第一步，是减少危机损失的关键。信息预警及时可以提高大家的防范，做好应对危机的准备工作，避免危机来临时，不知所措，只能慌乱应对。在雪灾危机中，由于信息预警不及时，政府未能采取及时适当的措施应对灾害天气，造成了许多不必要的损害。首先是对雪灾天气的预测不足，气象专家说未能预测到雪灾持续时间长达1个月之久，现在的气象预测系统只能预测未来一周内的天气状况，对较长期的气候变化还未能准确的预测。其次是我们的雪灾预报未能引起各方的高度警惕，政府部门只把雪灾天气的预报当作平常的天气预报对待，缺乏危机敏感度，有关专家未能提出防范雪灾的建议，直到雪灾危机爆发后，影响较大时才引起相关部门的重视，预警机制启动相对迟缓，未能将危机控制在萌发状态。

(二)危机爆发后信息不及时，信息沟通不畅危机

信息是公众最希望获得的，也是政府最应该向公众传播，让公众知晓及时正确的信息，才能稳定公众的情绪，避免危机的扩大化，造成更严重的后果和更大的损害。信息的公开和传递包括对内和对外两个方面，对内是政府内部各部门之间，中央和地方之间的信息传递；对外是指政府将权威的危机信息对公众和披露。这些信息包括：危机产生的原因，影响范围，未来可能出现情况及政府对危机的处理措施等，只有信息通畅才能联合各方，统一行动进行抗灾。这次雪灾危机中反映的问题表现在信息对外传播和对内传播两个方面：一是政府系统内部信息传递渠道的单一并且主要呈垂直即上下级纵向互动沟通方式，这种模式下，上级政府或中央政府对危机信息的知悉，主要来自于下级政府或地方政府的报告，各部门之间缺乏信息沟通，没有形成联动的信息传播机制。二是政府对外信息公开不及时，人们并不知道最新的灾情和政府的抗灾措施，政府、非政府组织、义工和公众还有媒体获取的信息不对称。灾害发生的很长一段时间内，气象、灾情等重要信息没有被有效传达，甚至在雪灾预警发出后的一段时间，灾情扩大等紧要信息也没有通过有效的传播渠道及时、准确地传递给政府决策部门和社会各界，导致公众未能及时调整自己的出行计划，使得相关政府应急管理部门对这场灾情的严重性估计不足，延误了最佳救援时机。

三、完善危机信息管理的建议和对策

(一)完善危机信息预警机制，提高危机防范意识。危机发生之初，可能会有一定的征兆，但是，各种信息都相当匮乏，情况也尚未明朗，政府各部门应当树立危机防范意识，居安思危，同时，建立上下联动，灵敏顺畅，运转高效的信息收集网络，利用一切手段收集可能造成重大突发性事件的相关信息，并对信息加以汇总，进行加工处理和综合分析，去伪存真，辨别出重大预警性信息，从而根据这些信息进行科学预测，作出果断有效的决策应对可能发生的灾害，做到提前预警，超前处置，确保在危机来临时能够迅速反应，采取有效的应急措施尽可能减少人员伤亡和财产损失。政府作出危机来临的预警后，要及时将预警信息向各部门和公众传递，加强部门间的协作和沟通，保证信息的及时性、准确性、连续性和完整性，对公众进行危机防范意识和相关知识的宣传和教育，提高自救和防范能力。

(二)完善信息传播机制，危机爆发后有效整合危机应对资源。在危机管理中，政府部门对危机作出迅速的反应，实现对危机的控制和平息，必然涉及到对危机所涉及的各类主体和各种社会资源进行计划、组织、激励、协调和控制等活动。这一切管理活动都离不开信息的传递，没有信息，危机管理中的各要素就不可能产生相互联系和相互作用，管理系统就瘫痪或不存在了。完善信息的传播机制，就是要充分利用现代化的传播手段，实现信息在各部门、各人群中的共享和交流，保证危机信息的通畅传递。只有当信息传递畅通的情况下，危机事件中的各种要素才能被政府高效率且高效益的进行管理，危机决策和危机管理的目标才能执行和实现，各种社会力量才能被充分地调动起来并以最合理的方式系统地组织起来形成联动，各种社会资源才可能以最优化的方式得到配置，从而实现对危机事件的有效管理。

(三)完善危机信息公开和传播的法律法规，建立有效的信息管理系统。从制度层面上看，就是要将信息公开制度纳入法制化进程，保障公众的知情权，主动将公众应该知晓的信息公开。经历“非典”之后，我国已经制定了《政府信息公开条例》并于2008年5月1号开始实施，这一条例的实施开启了我国政府信息公开的新局面，但该项条例属于行政法规，还未涉及司法、监察等监督部门，而且条例的具体执行还存在一些困难，有关信息公开和传播的法律法规还应当进一步完善。从技术层面上看，就是利用和网络技术，建立和完善全国性的信息网络，覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民问机构和其他社会组织等，从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统，形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统包括涉及各种社会现状与发展情况的信息库；危机防治与救治的资源信息库；危机管理中的技术数据信息库，还有信息收集能力和高效的信息处理能力。

(四)充分发挥新闻媒体的作用，加强政府与媒体的沟通。媒体所具有的强烈的社会公共色彩，使得它承担着舆论导向和稳定社会的责任，成为社会心理状态的指示器。在面对社会突发性公共危机事件的发生、处理和应对时，民众急需了解事件的情况，想方设法通过各种渠道获得更多的相关信息，新闻媒体便成了公众获取信息最主要的渠道。由于媒体报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果，更需要危机管理者的政府主动与媒体作深入的沟通、协调和合作，对新闻媒体进行引导和监督。