行政公开廉政管理思考

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摘要：我国当前正处于体制转轨、社会转型的特定历史时期，反腐败形势非常严峻。本文从依法行政与廉政建设的内在联系进行了深入分析，提出了防治腐败应当从限制行政权力入手，并辅之以公开化、程序化等措施的建议，积极倡导树立“以人为本”“以廉政法制化建设为中心”的新廉政观，这是防治腐败的必由之路。

关键词：依法行政廉政建设以人为本行政公开

当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都普遍存在不同程序的腐败问题，因此，反腐败已成为各国目前面临的一个亟待解决的重大法律问题。本文探讨了依法行政与廉政建设的关系，提出要“依法行政、以人为本，树立新廉政观”，从根本上铲除腐败滋生的土壤，从而赢得反腐败斗争的最终胜利。

一、限制权力，依法行政

治理腐败，首先是治理权力腐败；以法治国，首先是以法治吏。依法行政与反腐败工作有内在紧密的联系，为此必须全面推进依法行政，规范和制约行政权力，行政权的取得和行使必须遵循法律，行政行为必须符合法律的目的和精神。只有全面推进依法行政，从根本入手，才能从源头上预防和治理行政机关的腐败。

1.严格限制行政权力，做到有法可依

行政权相较于立法权和司法权而言，是最强大的权力，与公民和社会联系最紧密。由于行政权本身具有自我扩张性和侵略性，这就决定了行政权容易被滥用，权力寻租不可避免，行政机关成为腐败行为的多发领域。与国外行政权力相比，我国行政权，特别是对公民法人的人身财产权发生重大影响的行政处罚权、许可权等，在权力范围、幅度及强制力方面都较大，这种处罚权极易导致行政机关及公务人员滥用职权，为腐败的产生提供了土壤。而在国外，由于法院是唯一享有剥夺公民人身财产权利的国家机关，而且必须经过一定程序才能实施这项权力，这就从客观上减少上行政机关及公务人员滥用权力、腐化堕落的机会。因此，适当削减行政机关行使的处罚权（包括拘留，劳动教养），对于遏止行政机关利用制裁权搞腐败有重要意义。首先，必须修改《行政处罚法》及制定有关法律，明确行政处罚权的范围，幅度及种类。其次，要制定《行政收费法》、《行政程序法》、《行政强制法》等一系列规范政府行为的法律，防止行政机关及其工作人员的腐败行为向没有法律规制的领域转移，全面堵住制度的漏洞。再次，要完善《行政诉讼法》，把抽象行政行为纳入到司法审查的范围，这是世界各国通行的做法，也是WTO规则的要求，它将使得违法的规范性文件在实施的过程中被及时撤销，从而有效地缩小腐败行为产生的社会影响范围。

2.积极推行公开行政，确保依法行政

腐败产生的另外一个重要原因就是行政机关行使权力缺乏公开性和透明度。长期以来，由于我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容的义务，逐渐形成了“内部行政”“秘密行政”的习惯，这在客观上为行政机关公务人员贪赃枉法，幕后交易提供了“天然屏障”。美国大法官布兰代斯说过，“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”为了消除腐败，增加行政工作透明度，保证行政机关时刻处于普通百姓的舆论监督之下，近几十年来，很多国家制定了行政公开制度，对于预防、抑制腐败，提高国家机关的工作效率起到了重要作用。我国目前对行政公开制度也给予了高度重视，行政公开制度已经有一定基础，但是仍然存在着一些差距和问题：

第一，缺乏对于行政公开理论的深入研究，将行政公开与村务公开、政务公开等相关制度混淆使用。

第二，行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，其实施受制于当地领导的认识、权威和创造力。

第三，行政公开的主体范围、内容范围狭窄，行政公开的方式单一、手段落后，不利于提高行政公开的效率。同时对于不予公开的救济手段规定不足，缺乏、对不予公开的法律救济途径。

为在全国推行行政公开制度并使之更加深入，有必要制定和颁布行政公开方面的法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。在立法安排上，应该先制定《财产申报法》、《政府采购法》、《信息公开法》等特别法，然后在这些法律的基础之上，制定统一的《行政程序法》，将我国的行政公开分为四个层次：

第一层次是行政部门公开其所有涉及公民、法人权益的内部工作制度及程序；

第二层次是行政立法机关及时向社会公布有关法规、规章及有普遍约束力的决定命令；

第三个层次实行具体执法管理程序、许可程序、处罚程序三公开；

第四个层次是公开行政机关领导者的必要个人资料（隐私除外），如合法收入，亲属职位联系，受赠礼物处理，生活条件等等。二、以人为本，更新观念

十六届三中全会的一个重要贡献就是进一步巩固和完善了社会主义市场经济体制，树立了“以人为本”的发展观，为此，我们也必须与时俱进、树立新的廉政观：“以人为本”，相信人民，依靠人民，服务人民；“以廉政法制化建设为中心”，通过完善廉政立法和监督体制来根治腐败，明确反腐败不仅是政府的事业，更是人民共同的事业，激励人民大众积极参与防治腐败。

1.以人为本，培养公众维权和监督意识

早在1945年主席回答黄炎培先生提出的如何跳出历代王朝“其兴也勃其亡也忽”的周期规律时就说过，“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。同志在关于“三个代表”的讲话中强调，共产党代表人民群众的最根本利益。国际反贪污组织主席马武索指出：“我们深信，没有公民的积极参与，没有一个政府能够有效解决贪污”。新加坡反腐败的成功经验在于：公众参与防治腐败的信心显著增强，是新加坡反腐败见效的转折点。这就是说，不管是多党政治制度还是一党执政的政治制度，必须依赖于人民群众的广泛支持。作为其宗旨是全心全意为人民服务的中国共产党，考虑一切问题的出发点必须是为广大人民群众谋利益，在反腐败制度建设中也不例外。

如今，我国的法律逐步健全，为反腐败提供了制度保障，但是作为受益者的老百姓，由于法治观念谈薄，却将其搁置一旁。人民群众用法律维护自身权益的意识淡薄。《行政诉讼法》已经施行了十多年，但是“民告官”的案件却寥寥无几，许多老百姓对腐败现象采取漠视或者容忍的态度，民间甚至提出了“肥猪理论”（大意为：贪官肥了，胃口小了；新官来了，贪得多了），客观上造成腐败现象更加严重。整个社会没有形成法律至上的观念，有法不依的现象比比皆是。我们现在很难通过法律来预防和制裁腐败行为，贪官污吏面对法律有恃无恐，老百姓也不拿法律作武器保护自己。百分之八十以上的法律都是由行政机关来执行的，如果行政机关不依法办事，它的违法行为又不能通过司法程序纠正，那么整个社会就不会有正义，腐败现象也就不可避免。只有行政机关做到依法行政，树立起“权由民授、官由民选、政为民谋、权受民督”行政理念，人民群众学会用法维权，整个社会的法治水平才能提高，腐败现象才会减少。

2.更新观念，完善廉政立法和监督体制

惩治腐败，建设廉政，是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，才能取得成效。而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，我们必须加强廉政法制化建设，树立法律权威。

自十一届三中全会以来，我国制定了许多散见于《中华人民共和国宪法》及其修正案、《中华人民共和国刑法》及其补充规定、《国家公务员暂行条例》等一百多个法律、法律性文件以及政策性文件之中的法律、法规和政策，但就总体而言，廉政法律体系仍不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为此，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》、《党内监督条例》、《党纪处分条例》等，加强对公职人员行为、财产状况、行政行为的法律监控。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强事前预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的、严格的廉政法律法规体系。同时要建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构，正如邓小平同志指出，加强监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”改变我国现行的导致监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的双重领导体制，可以在借鉴国外先进经验的基础上创造具有我国特色的做法，把现有的纪检、监察、审计合并到反贪局中，直接隶属中央领导，赋予新的监督机构以纪检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事起诉权。不受地方政府管辖，其经费及物资设备由特定的专门渠道拨足，干部的任免及福利待遇由上一级机关负责，从而建立一个统一高效、独立性强的监督机关。只有这样，才能真正形成合力，发挥综合监督效能。

腐败有其历史的根源，现实的土壤，反腐败的目标不是一时一刻就可以完成的。从理念上求改变是最基本的，向行政中寻实施是最必须的。依法行政，使法律成为行政的实质指导，行政依法，使行政在法律的范围内实施,。对不断扩大的行政职权和行政领域加以约束和规范，防止腐败的发生，以最大限度的保护人民群众的合法权益，从事后防范提前到事前威慑，在法律和行政之间寻一个制衡点是反腐败的题中之意。

参考文献：

[1]大法官布兰斯言论集．行政法，群众出版社，1986.

[2]中国行政管理学会会长郭济于年10月24日在“政府政务公开理论与实践研讨会”的讲话.

[3]王秀萍等.网络上的政务公开——一个需要创新的话题.“政府政务公开理论与实践”研讨会.

[4]邓小平文选.293.