中国行政计划中的公众参与探索

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摘要：行政计划（规划）在现代国家生活中得到广泛采用，然而行政计划的盛行会破坏"依法行政"的法理。行政计划制定程序的法制化，作为对行政计划实行法律控制的一种手段目前正受到重视，而其核心制度在于公众的参与。文章就此分析了我国行政计划领域公众参与的现状与不足，并提出了完善措施。

关键词：行政计划；规划；公众参与

一、行政计划（规划）的背景分析

行政计划（规划）是行政作用领域的一个重要课题，也是行政主体的一种新型的行为模式。行政计划在二战前即被行政实践所采用，战后，行政计划更加得到广泛运用，主要是因为战后各国家职能有重大转变，积极主动提供给人民最大的服务和照顾，以满足人民各项生活所需。政府除了实施传统的维持治安和租税行政[1]，还承担着"生存照顾"的任务，如实施各种社会保险（劳保，公保，学生保险，事业保险等），提供社会救助，兴办公共事业（水、电、气、交通事业等），兴建公共设施（如道路、桥梁、机场、公园等），普及文化建设（如图书馆、美术馆），进行环境保护，提供经济援助，实施行政指导等。这些对于现代社会生活来说是必不可少的。

因此，政府为引导社会经济的发展，维持公正合理的社会秩序，或就有限资源做合理有效的分配运用，常拟订计划，就达成该目的有关的方法、步骤、措施等，预先设计或规划，希望在计划确定后实施时，能顺利如期达成预定的目标或实现预定的构想，此种设计与规划行为即为行政计划。[2]在我国，随着经济体制改革的逐步深入，政府职能的日益扩张，行政计划已经成为一种有效的行政管理措施，对于协调各种利益冲突，有效利用各种有限资源，以及最大限度地实现既定的目标，都具有非常重要的意义。在现实生活中，行政计划的运用非常广泛，例如，西部大开发计划、三峡工程建设计划、土地开发计划、城市规划、铁路交通计划等等。

二、我国行政计划（规划）中公众参与的现状与不足

然，行政计划（规划）的盛行具有破坏"依法行政"原理,将现代行政的性质变为"依计划行政",有促成行政权强化的危险倾向。为此,行政机关必须协调好行政计划与法治行政的关系。法治行政是世界各法治国家所奉行的治理国家的最高理念,任何时候任何行为都不能脱离法治主义这个前提,行政计划亦不例外。行政计划制定程序的法制化，作为对行政计划实行法律控制的一种手段目前正受到理论界重视。

故，行政计划程序的核心制度在于公众的参与。设计一种制度化的有效参与模式，能够保证计划行为的公开、公正、平等、高效。但在我国，制定和实施行政计划的程序主要是各级政府机关在工作中长期形成的一套工作方法、步骤、惯例等。在我国，公众参与处于起步阶段，参与的深度和宽度远远不够，只是象征性参与，公众参与的机制也不够健全。[3]由于深受计划体制的影响，很多城市的行政计划建设项目多是由政府领导召集政府各部门有关人员，在听取计划设计人员介绍后拍板决定的。不管是普通民众还是利益集团和行政计划人员只有参议权而没有决策权，随着计划项目的增多和级别的提高，公众参与的深度并没有随之增加。另一方面，在市民的眼里，城市计划和管理是政府的事，与己无关，形成了既不知也不想知，既不参与也不想参与，再进一步即使参与也是枉然的思想，这种体制导致了相当一部分市民对参与缺乏主动性与积极性。并且，由于我国行政计划制定过程中市民参与的权利和范围还受到许多因素的制约，因而导致市民参与的比例也很小。因此，城市政府的主要领导成为城市规划的直接组织者、领导者，成为城市规划的重大问题的决策者。另外，根据国外公众参与的经验，公众参与的顺利展开需要法定的程序和有力的组织部门，而我国在这些方面的体制都很不健全。而且，我国行政计划的公众参与明显地因各地的经济发展水平而异，在经济发达的地区如上海、深圳、大连等，"法定图纸"、"经营城市"等被引入公众参与，公众参与程度较高，而在中西部一些比较落后以及一些边缘偏僻地区，公众参与的程度很低。

三、我国行政计划（规划）中公众参与的完善

由于长久以来体制上的束缚和其他各种因素的制约，我国公众参与政府决策、行政计划（规划）的意识和水平一直不高。如果公众参与的热情不高，没有积极性，行政机关更会"关起门来搞计划，搞完以后再变化"。笔者认为，我国需要创设一系列的条件来加强和深化行政计划中的公众参与。

（一）制度上的保障是关键

能否实现公民对行政计划的参与，制度是根本保障。进入新世纪以后,我国公民参与政府行政决策的基本制度框架已经初步形成,逐步建立和完善了听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度等。这些制度的建立和不断完善,为公民参与提供了保障。但是,如果相关的具体制度缺位或不完善就会影响这些良好制度的发挥。近年来,一些地方也创立了公民参与行政计划的具体形式,在实践当中创造了不少好的经验，如计划公示制度，计划审批会制度，计划监督检查制度，计划目标考核制度等等，强化了公民的参与意识，提高了参与水平，但必须加以制度化、规范化。

（二）从法律上明确参与者的地位

在法律上必须明确公民、团体等在计划制定程序中的参与地位，建立常设的对话和沟通渠道。另外，在某些特定的领域建立法定的协商制度，即在制定某一内容关系到公众利益的行政计划时，必须向相关的利益群体或相关机构寻求磋商的法定程序。例如美国国会在1975年的一项法案中推行一种称为"参与者补助"的制度，规定联邦行政机构在法定条件下可以提供个人或团体因参与行政决策过程所须的费用。这些方法提供给对拟作出的行政计划有兴趣的具有专业素质的社会成员，从而在法律上明确了参与者的地位。

（三）建立专家论证制度

专家论证主要是在拟订计划之后来进行。我国由于传统上国民参与热情不高，并且行政机关素质有待提高，关键是许多行政计划的专业性都很强。因此，专家论证制度有助于提高行政计划的科学性，并且可以帮助有关行政机关和权益受计划影响的公民、组织充分了解计划，作出更加科学的判断。

（四）优化参与的外部条件

当今中国必须尽快创造和优化公民参与政府行政决策、行政计划的良好环境。一是政府应主动给公民提供更多的参与机会；二是要大力发展经济、教育、科学、文化事业,优化公民参与政府行政决策的社会环境。公民参与强度与一个国家经济、教育、科学、文化水平有着密切的关系,因为"权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化的发展。"就一个国家而言,公民参与政府行政计划水平与该国经济、文化发展水平成正比;就个人而言,经济收入高,受过良好教育的公民比其他社会成员有更强的政治责任感、政治热情、参与能力和较高的素质。

（五）转变参与观念

在公民思想观念方面，公民必须不断增强参与行政决策的责任感和对参与的认知水平,树立强烈的有序参与意识,确立参与型的思想观念。根据美国著名的政治学家阿尔蒙德对公民政治文化的分类标准,狭隘型、顺从型的公民在我国目前政治生活中仍占很大比例,而参与型的积极公民比例有待进一步提高。为此,我们应努力创立和传播以体现公民参与意识、主体意识为主旋律的政治、法律文化,形成有利的思想文化氛围。